El Mercosur, proyecto regional que cumplirá 30 años el 26 de marzo 2021, se enfrenta hoy a un escenario que exige a la próxima presidencia semestral argentina habilidad negociadora y pragmatismo para administrar las actuales tensiones, así como divergencias latentes sobre la forma que deberá adquirir el bloque.
Su Tratado de Asunción, si bien enuncia la creación de un mercado común, en la práctica estableció la liberalización intrazona (por medio de rebajas arancelarias automáticas, progresivas y lineales) y la necesidad de negociar un arancel externo común (AEC) para conformar una unión aduanera, hito que se alcanzaría a finales de 1994 con el Protocolo de Ouro Preto. Desde entonces, las reglas de juego de la integración estuvieron orientadas por este esquema centrado en la liberalización comercial, que limitó las agendas no comerciales, así como la participación de actores sociales.
¿Qué significó, y significa, el Mercosur para la Argentina? Desde el acercamiento de Raúl Alfonsín a José Sarney en 1985, la relación con Brasil se convirtió en un elemento central de la política exterior de nuestro país por dos motivos: por un lado, significó clausurar las hipótesis de conflictos de las décadas anteriores y fortalecer la democracia en la región. Por el otro, como resultado de los acuerdos comerciales, en que Brasil se convirtió en el principal destino de las exportaciones argentinas con valor agregado.
En los años noventa, el intercambio comercial entre los Estados Parte creció de forma exponencial. Argentina y Brasil aumentaron considerablemente sus exportaciones al Mercosur en el período 1990-1994. Si bien este crecimiento se aplanó en la segunda mitad de la década de los noventa (en el marco de las crisis regionales -debacles socioeconómicas y cambiarias- y extrarregionales de esos años), continuó su curva ascendente.
La salida de la crisis del Mercosur (2002) se produce en un escenario de recambio político que deriva en y se nutre de la necesidad de replantear el modelo de integración anterior: en especial, se cuestionó la centralidad adquirida por la integración comercial en detrimento de la integración productiva, la escasa o nula atención prestada a agendas sociales y las asimetrías existentes. Así, la coyuntura crítica que inicia la etapa es la crisis de las promesas del recetario neoliberal y cuya contestación fue el signo del “cambio de época”.
El Mercosur fortaleció su estructura institucional (con la creación del Parlasur, del Instituto Social y el Instituto de Políticas Públicas y Derechos Humanos), de reducción de asimetrías (con establecimiento del FOCEM) y de solución de controversias (con el Tribunal Permanente de Revisión) pero no modificó de forma sustantiva ni su estructura decisional ni el entramado comercial. El efecto de las políticas redistributivas en las principales economías de la región dinamizaron el mercado regional durante la primera década del siglo XXI.
Si tuviéramos que definir en una frase cómo fue la inserción internacional del bloque dentro de los flujos globales de comercio deberíamos decir que vendemos commodities de origen agrícola al mundo y manufacturas de origen industrial a la región. Esta tensión de puja redistributiva entre commodities (especialmente de origen agropecuario) y bienes industriales -que en nuestro país tuvo su máxima explosión con el conflicto por la resolución 125 en 2008- no sólo se desarrolló nacionalmente, sino que tuvo su correlato regional.
Desde la segunda década del Siglo XXI, la región se encuentra en un lento pero sostenido proceso de reprimarización de sus economías que viene contrayendo el comercio intrarregional: según los datos estadísticos Banco Mundial excepto Paraguay, el resto de los miembros del Mercosur estuvieron entre los 5 países en donde el PBI industrial per cápita más se redujo entre 2015-2019.
¿Integración para qué? ¿Integración para quiénes? Se preguntan aquellos que proponen flexibilizar o reducir el andamiaje normativo y de protección a la producción de bienes del bloque.
Los interrogantes para un futuro no tan lejano
El escenario de la pospandemia y el marco de celebración de los 30 años del bloque permiten poner en perspectiva los interrogantes sobre su futuro. Sin embargo, hay una certeza: los países no se pueden mudar y la región es, para la Argentina, nuestro horizonte de desarrollo. Por este motivo, destacamos algunas cuestiones que no deben soslayarse.
Primero, resulta oportuno evaluar cómo procesar el efecto centrífugo que genera China sobre la región, fortaleciendo nuestro perfil exportador de commodities. Una relación bilateral que tiene la paradoja de ampliar nuestros márgenes de maniobra externos (contrabalanceado con los EE. UU. y/o auxiliando financieramente nuestra economía) mientras que, al mismo tiempo, genera un efecto de redistribución de los ganadores económicos de esa relación (el agronegocio concentrado) que dificulta resolver el principal problema regional: la desigualdad.
Segundo, no solamente necesitamos resolver la reprimarización, sino que debemos mapear quiénes demandan integración y están dispuestos a financiarla. La necesidad de sostener un proyecto regional (que permite la posibilidad de un desarrollo industrial con inclusión social y empleo) implica que haya actores dispuestos a demandar integración. ¿Cuáles son esos actores? ¿qué capacidad de incidencia tienen sobre la agenda? ¿Qué actores están dispuestos a “financiar” la integración comprendiendo que cada negociación no es un juego de suma cero?
Tercero, cómo gestionar el impasse decisional. La posición argentina en el marco del semestre que se inicia puede transitar dos alternativas: el bloqueo amparado en la necesidad de consensos para avanzar en cualquier decisión o poder dinamizar una agenda innovadora apostando a que las crisis de la integración se resuelven con más integración. Promover una gestión regional para la producción, el acceso y la distribución de la vacuna contra el covid-19 debería ser una prioridad regional, porque las pandemias, como los desastres ambientales, no reconocen fronteras.
Cuarto, aprovechar la centralidad que ha adquirido la cuestión ambiental para promover normativa común al respecto. El Mercosur tiene un déficit al respecto, ya que sólo cuenta con un acuerdo marco de 2003 y es una deuda pendiente desde el conflicto por las pasteras en el Río Uruguay. Aprovechar el escenario latinoamericano promovido el acuerdo de Escazú puede ser una ventana de oportunidad.
Quinto, continuar lo realizado en este semestre sobre comercio electrónico. Resulta central potenciar todas las herramientas que dinamicen el comercio intrarregional, especialmente para las PyMES mercosureñas que son generadoras de empleo.
Sexto, poner sobre la mesa y liderar el debate de los temas “tabú” en la región: la apertura intrarregional del sector servicios y la regulación de las “economías del conocimiento”. Esto es necesario porque aparecen como parte de la oferta a negociar en los nuevos (posibles) acuerdos con Corea y Canadá y, por otro lado, la ausencia de regulación regional estimula el efecto centrífugo.
Por último, pero no menos importante, recuperar el liderazgo regional que históricamente ha desarrollado argentina en las agendas sociales. Poner el compromiso del cumplimiento de la Agenda 2030 en el escenario regional (potenciando el trabajo de los espacios de participación social en el Mercosur) permitirán tener un festejo de las tres décadas con mejores perspectivas de futuro.