Saturación residencial, pérdida de zonas para cultivo y expansión de lotes en barrios sin servicios: a principios de siglo, los problemas del Gran San Juan se parecían al de muchas otras áreas urbanas en Argentina, que tras un período de crecimiento descontrolado generaron graves problemas ambientales y sociales.
Alguno podría argumentar que las ciudades siempre crecieron así, orgánicamente. Que este tipo de problemas son dolores de parto que acompañan la expansión económica de ciertas regiones, y que el Estado no debe jugar otro papel que el de facilitador de reglas de juego para los actores privados.
“El tema con el crecimiento desordenado de ciudades como éstas es que se ‘comen’ el territorio fértil”, explicó a elDiarioAR el arquitecto José Luis Basualdo, asesor de la Subsecretaría de Planificación Territorial de San Juan. “Cuando una hectárea de tierra destinada a frutales o vides se transforma en un barrio cerrado, tenemos no solo un problema de sustentabilidad sino también un problema ético.”
Frente a este fenómeno, los municipios afectados junto a los gobiernos provincial y nacional, decidieron aprobar un Plan de Ordenamiento Territorial, un instrumento técnico y normativo que orienta las formas de ocupación del territorio. El del área Metropolitana de San Juan vio la luz en 2013 y buscó acercar la ciudad a los departamentos de alrededor, desalentar la habilitación de clubes de campo, congelar la expansión de áreas vulnerables y movilizar terrenos vacantes al interior de la ciudad.
“Uno de los objetivos fue cambiar los patrones de movilidad y avanzar hacia un área metropolitana más equilibrada, con centralidades de primer, segundo y tercer grado”, ilustró Basualdo. “La idea es que si me tengo que comprar zapatillas que el centro no sea el único lugar al que puedo ir”.
Este tipo de plan también intentan adaptar las actividades a las capacidades del medio físico, optimizar las interacciones económicas en el territorio y diseñar un modelo con actividades compatibles y complementarias. Parecen temas abstractos en papel, pero pueden llevar a resultados muy concretos.
El plan de ordenamiento territorial del área metropolitana de San Juan reconoce que “muchos de los problemas de la metrópoli son por la ausencia de planificación”.
No todos los gobiernos argentinos aprobaron estas normas. A nivel provincial, solo Mendoza, Jujuy, La Rioja y la provincia de Buenos Aires (y CABA, si tenemos en cuenta su Plan Urbano Ambiental) tienen leyes de ordenamiento territorial. Mientras tanto, pocas ciudades -entre las que se encuentran Gualeguaychú, Mar del Plata y Río Grande- desarrollaron bancos de tierras y la Argentina sigue sin tener una ley nacional de uso del suelo. El resultado es una concepción del territorio como escenario pasivo de la inversión privada y una búsqueda permanente de un “efecto derrame” del mercado inmobiliario, lo que perpetúa y profundiza las desigualdades sociales y espaciales.
“El ordenamiento territorial se asienta en el principio jurídico de la función pública del urbanismo, pero Latinoamérica es un caso palpable de que esto no siempre sucede en la práctica”, sostuvo Guadalupe Granero, coordinadora del Área Urbana del Centro de Estudios Metropolitanos (CEM).
Sobre leyes e incumplimientos
El Ministro de Hábitat Jorge Ferraresi no tiene en carpeta la presentación de una norma nacional, pero desde hace un tiempo quiere alentar a los gobiernos locales a que generen sus propias normas de ordenamiento y planificación. En diálogo con elDiarioAR, el secretario de Desarrollo Territorial, Luciano Scatolini, dijo que lo que se ofrece desde Nación es un programa con contenidos mínimos.
“Estos instrumentos tienen que ver con la generación de bancos de tierra, con la captación de plusvalías, con los consorcios urbanísticos y con la posibilidad de generar zonas especiales de interés social. Se trata de un catálogo grande de principios y normas que permiten pensar ciudades para los próximos 50 o 100 años”, dijo Scatolini. “Creemos que eso tiene una utilidad mucho mayor que trabajar en una ley nacional que solo podría establecer presupuestos mínimos.”
Cynthia Goytía, directora del Centro de Investigación en Política Urbana y Vivienda (CIPUV), tiende a coincidir. “Una regulación nacional de uso del suelo es importante para proveer un marco base, pero hay que tener presente que el ordenamiento urbano es una potestad de los gobiernos subnacionales”, sostuvo. “Por lo tanto, una normativa nacional solo podría proveer un marco de referencia.”
Goytía también apuntó a la excesiva dispersión de normas –leyes, decretos y ordenanzas– en diferentes provincias y municipios. “A veces se escucha decir que nos falta más planificación, pero creo que en muchos casos lo que está faltando es la efectiva implementación de la normativa existente”, dice.
Este parece ser el caso de la provincia de Buenos Aires. Según una investigación del Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales de la UNLP, Pilar, Tigre y Berazategui son los municipios bonaerenses donde se verifican las mayores transgresiones al ordenamiento territorial. Los dos primeros, además, concentran un porcentaje importante de los barrios privados de la provincia, que en 2020 estuvieron en el ojo de la tormenta cuando el gobierno de Axel Kicillof denunció que más de 200 de ellos se encontraban en situación irregular. Una situación parecida se vive en Escobar con el barrio privado Puertos del Lago, que se proyectó sobre casi cinco kilómetros de costa del río Luján.
Modelos deseados
Pero el diseño de planes estratégicos (generales) y de ordenamiento territorial (más específicos) ofrecen un marco fundamental para ordenar el crecimiento urbano. “Estos instrumentos establecen lineamientos, directrices, modelos deseados de desarrollo e incluso suelen avanzar en carteras de proyectos”, dice Luis Baer, geógrafo e investigador del Conicet.
En un famoso artículo, Baer analizó la experiencia de Trenque Lauquen, al oeste de la provincia de Buenos Aires, que en 2008 aprobó un esquema de contribución por mejoras que extendió el tributo a todas aquellas decisiones administrativas que modifican los parámetros urbanísticos en beneficio del propietario. En criollo: si el municipio habilita una mayor constructividad, un cambio de usos o nuevos loteos en zonas donde antes no se permitía, eso le genera al privado una obligación para con el gobierno local. Por ejemplo, los propietarios que solicitaron nuevas subdivisiones deben ceder el 12% de los terrenos obtenidos (además de las cesiones para calles, espacios verdes, escuelas previstas en la ley provincial), lo que a la vez permite al municipio gestionar un crecimiento ordenado de la mancha urbana.
Para Baer, este tipo de experiencias locales “ponen de manifiesto la necesidad de contar con Planes de Ordenamiento Territorial y legislación específica (a escala provincial y nacional)” que incorporen estos y otros instrumentos para un desarrollo eficiente y equitativo.
FP