En los 80, durante los primeros años posteriores al retorno de la democracia, los partidos políticos se sostenían, en gran parte, por personas que voluntariamente colaboraban con la campaña, iban a los actos, pegaban carteles o fiscalizaba en las elecciones sin considerarse militantes de tiempo completo. Hoy el componente voluntario es más débil y ese rol lo cumplen sobre todo empleados públicos “politizados”. Esa dinámica, que describe con detalle la politóloga Virginia Oliveros en su libro Patronage at Work: Public Jobs and Political Services in Argentina (editado recientemente por Cambridge University Press y, por el momento, solo disponible en inglés), podría resumirse así: los políticos distribuyen discrecionalmente puestos de trabajo en el sector público a sus partidarios y, a cambio, esos empleados le ofrecen ciertos “servicios políticos”.
La investigación de Oliveros, que actualmente vive en la ciudad estadounidense de Nueva Orleans y es profesora asociada en la Universidad de Tulane, tiene más de diez años de trabajo. Empezó durante su proceso de doctorado en la Universidad de Columbia, a donde estudió luego de graduarse de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA), y se completó con 1.184 entrevistas hechas entre 2010 y 2011 a empleados del nivel jerárquico medio y bajo en tres municipios argentinos: Tigre, Salta y Santa Fe.
Para Oliveros esta dinámica —que no es mayoritaria sino estimada en torno al 20% de la planta pública— tiene efectos ambivalentes. Por un lado, considera que la contratación discrecional de empleados es una forma de clientelismo que daña la democracia y termina por favorecer en la competencia electoral al intendente de turno (los efectos de esta práctica, explica, se verifican sobre todo a nivel municipal y toman mayor relevancia a la luz de la reciente habilitación de las re-relecciones en la provincia de Buenos Aires). Por otro, el compromiso político de los empleados contribuye en muchos casos a eficientizar la gestión y a posibilitar, mediante un plus de militancia territorial, un mayor acceso de los ciudadanos al Estado.
—¿El empleo público es, en la Argentina, una herramienta de uso político?
—En términos generales el empleo público es siempre una herramienta política, porque más allá de lo que yo miro, que son lo que llamo “servicios políticos”, el Estado es en casi todos lados uno de los empleadores principales. Entonces los sueldos de los empleados públicos afectan los sueldos del sector privado. Pero antes que avancemos más quiero decir que lo que yo miro específicamente, que es la participación de los empleados públicos en las campañas, no implica a todos. La mayor parte de los empleados públicos cumplen con su función pública y nada más. Por otro lado, hay muy pocos empleados públicos que hacen solo trabajo político, que en general son “punteros”. Pero incluso muchos de los punteros trabajan sus 8 horas de trabajo formal y después trabajan otras tantas horas políticamente; son tipos —casi todos tipos— que trabajan los siete días de la semana hasta tarde. O sea, uno les puede criticar cualquier cosa, salvo que trabajan poco.
—El concepto de “ñoquis” no aplicaría en este caso.
—No es que no existen los ñoquis, pero los ñoquis no son políticos. En algunos lados te cruzás con que hay uno que cobra y en realidad no va o que figura en la lista de empleados la prima de no sé quién, pero son casos súper aislados y, en general, no son políticos. Las personas que yo miro hacen el trabajo que tiene que hacer y, además, colaboran con la campaña. Son gente que la ciencia política medio que ignora, porque —a diferencia de los “punteros”— no son personajes muy atractivos: son empleados públicos que hacen su laburo normal y en época de elecciones ayudan un poco más. Se estima que son alrededor del 20% de la planta.
Los empleados públicos "politizados" cubren eso que en el retorno de la democracia cubrían los partidos políticos con voluntarios.
—Si el porcentaje es poco, ¿por qué sería un problema que existan este tipo de vinculaciones?
—El tema es que le da una ventaja a los intendentes de turno. En los 80 los partidos políticos estaban llenos de voluntarios, gente que iba los fines de semana y colaboraba. Hoy hay muy poca gente que hace ese trabajo de hormiga y está bastante cubierto por los empleados públicos. Cuando vos le preguntás a los fiscales de qué trabajan, la mitad son empleados públicos. Cubren eso que en el retorno de la democracia cubrían los partidos políticos con voluntarios. A falta de voluntarios, necesitás empleados públicos o pagar. De hecho, los fiscales pagos suelen ser de partidos políticos que no están en el gobierno. Es difícil que el gobierno no consiga suficientes. Naturalmente, así no se ganan las elecciones nacionales, pero a nivel local todo este trabajo de base es importante.
—Mencionabas la ayuda en las campañas, ¿qué otros “servicios políticos” identificaste?
-También el ser fiscales, ir a actos, llevar gente a las movilizaciones, algo que definitivamente importa para mostrar poder. Y, después, la ayuda en la campaña implica muchas cosas: a veces ayudan a organizar una reunión con un grupo, salen a pegar carteles, es variado. Y otra cosa, que encontré durante la investigación es esto de hacer favores: “conozco alguien en la municipalidad que te puede ayudar con determinada cosa”. A los empleados públicos les piden favores todo el tiempo y me refiero a ayuda con alguna gestión, nada espurio. Eso contribuye a una ventaja para el intendente, porque genera un incentivo para tratar de que esa vía de contacto que simplifica gestiones siga abierta y ese referente se mantenga en el poder.
—El libro indaga en las motivaciones que tienen los empleados que ingresan al Estado gracias a algún contacto político para “cumplir con su parte del trato” una vez que ya accedieron a ese trabajo. ¿Qué encontraste?
—La literatura americana tiene una visión del clientelismo muy paternalista; una postura en la cual los políticos y los referentes son estratégicos y racionales y los pobres son menos racionales, más reactivos a lo que estos actores súperestratégicos hacen. Yo quería discutir con esto y decir que en realidad no, la gente no es tonta, sobre todo en relación a su trabajo. El empleo público en países como la Argentina, a niveles medios y bajos, tienen un plus de pago importante; esas personas ganan mejor que lo que ganarían en el sector privado, además de la estabilidad laboral, de sus beneficios. Es muy buen empleo. Entonces, quieren conservarlo y hay mucha claridad de que les conviene que el intendente se quede, porque el intendente siguiente va a pretender a alguien que los ayude a ellos con la campaña. Sin que nadie lo pida directamente, contribuyen a eso.
Si sacás "la política" del municipio sin poner algo en ese lugar, te queda un montón de gente fuera del sistema.
—¿Concretamente, el temor es a que si cambia la gestión los echen?
—En realidad eso no suele pasar en grandes números; son más bien anécdotas aisladas que alimentan un temor que existe. Lo que pasa más es que te muevan de lugar o te saquen tus tareas. Por ejemplo: una vez llegué a una entrevista y había un tipo sentado, solo, en una habitación vacía, con una mesa sin computadoras, sin nada. Le pregunté de qué trabaja y me dice: “¿Formalmente o de verdad? Formalmente soy el director de fotografía de este centro de arte y, de verdad, no hago nada porque la nueva administración puso a un director de fotografía nuevo”. El tipo, que tenía 50 años, fichaba a las 9 de la mañana y hasta las 5 de la tarde estaba sentado ahí. El temor de que te pase algo como eso es mucho mayor que el temor a que los echen.
—Decías que esta dinámica funciona, sobre todo, en el ámbito municipal. Sirve para entender algunos datos: entre 2003 y 2012 aumentaron 224% los contratos provisorios a nivel nacional y, sin embargo, en 2015 el kirchnerismo pierde las elecciones.
—Ahí hay varias cosas. Primero, que a nivel nacional importa, sobre todo, la economía. No solo en la Argentina, sino en América Latina, mirando los datos de inflación uno ya sabe quién gana. Además la campaña de base, en el territorio, a nivel nacional no importa tanto porque se canaliza por los medios de comunicación y la gente tiene otro conocimiento de los candidatos también. Pero incluso a nivel de los intendentes, esto no les garantiza un triunfo, aunque sí se puede ver que los intendentes son mucho más estables que diputados, senadores, presidentes. Hay una cosa de reproducción de la estructura que funciona, pero no es lo único que importa.
En contextos de poco control horizontal, cuánto más tiempo se queda una autoridad en el poder, más oportunidades tiene de usar y abusar los recursos del Estado con fines políticos.
—¿Cómo se relaciona esto con la reforma recientemente votada en la Legislatura bonaerense que habilitó un tercer mandato consecutivo para intendentes?
—Primero diría que el tema de la re-reelección o la reelección indefinida, como teníamos antes, no es un problema en sí mismo. Las elecciones en Argentina son elecciones que funcionan bien. A pesar de las quejas sobre robo de boletas y esas cosas, nuestras elecciones son limpias. ¿Cuál sería entonces el problema en que la gente decida con su voto si el intendente se debe quedar o irse? Siempre que se discute este tema, alguien menciona el caso de Angela Merkel que estuvo en el gobierno de Alemania durante 16 años. ¿Por qué sería diferente? En el caso de Alemania es un sistema parlamentario donde el primer ministro (primera ministra en este caso) esta “controlado” y depende del parlamento. El tema que falla en los gobiernos locales en la Argentina es justamente el tema del control. En general, en las democracias tenemos lo que la ciencia política llama controles horizontales (los organismos de control, la justicia, las legislaturas o consejos deliberantes) y controles verticales (las elecciones). Cuando los controles horizontales no funcionan bien o son débiles o poco independientes, las elecciones y el recambio electoral se tornan aún más fundamentales. En contextos de poco control horizontal, cuánto más tiempo se queda una autoridad en el poder más oportunidades tiene de usar y abusar los recursos del Estado con fines políticos (o incluso personales). Esto no quiere decir que todos lo hagan; simplemente que aumentan las posibilidades. Por eso, cuando los controles horizontales son débiles, la alternancia electoral (al menos la posibilidad de ella a través de límites a las reelecciones múltiples) es fundamental.
—¿Se puede o es deseable avanzar hacia una “burocracia sin militantes”?
—Completamente sin militantes, no. Porque a niveles superiores la afinidad ideológica importa; es necesario tener gente de confianza. Y esto, de hecho, facilita la gestión. Lo que ayudaría es que no haya posibilidad de contrato discrecional. Entonces, si hay un mecanismo objetivo de contratar se pierde el incentivo para echar o castigar a alguien cuando hay cambio de gobierno, porque no tenés la garantía de poder reemplazarlo con alguien propio.
El hecho de que los empleados estén tan comprometidos con la gestión hace que muchas veces le pongan más pila a lo que hacen.
—Esto es lo que se intentó hacer con los sistemas SINAPA y SINEP pero, o no funcionó del todo bien, o se encontró un escape por la vía de los contratos temporales.
—Claro, en muchos ámbitos existen estos mecanismos, pero lo que pasa es que todos contratan por el costado. Y también hay otra cosa que hay que pensar, este mito de que la politización es siempre mala. Uno lo que ve, por ejemplo, en el caso de los favores es el que el hecho de que los empleados estén tan comprometidos con la gestión hace que muchas veces le pongan más pila a lo que hacen. No necesariamente tener gente afín al intendente es malo. Pero sí sería bueno sacar esto de que cualquiera puede contratar al que quiere y se mueva a alguien para poner a otro.
—Recordarás que cuando asumió el gobierno de Cambiemos se habló de limpiar la “grasa militante” del Estado.
—Sí. Ahí hay que considerar también una cuestión innata del empleo público, que es que si uno trabaja en el Estado necesariamente se tiene que interesar más por la política. No es realista esa idea de que uno puede tener empleados públicos que sean como enfermeras que están con guantes y que no se manchan con esas cosas.
—En un momento se hablaba mucho del concepto del “técnico” como un perfil superador al del político.
—Es que hay que diferenciar por niveles. En el nivel jerárquico lo que se vio en la gestión de Macri, por ejemplo, es gente que tal vez sabía mucho de su tema, pero poco de política. Para gestionar necesitas saber un poco de política o tener a alguien que sepa. Cuando miras más abajo, por ejemplo a los referentes políticos, ves que conocen el territorio y que no hay forma de que ahí puedas poner un reemplazo técnico. Tiene que ser una persona que esté comprometida con su barrio, que conozca a la gente, y esa gente es gente que milita. Entonces, hay aspectos negativos, por supuesto, pero no es todo negativo y estas personas cumplen una función. Mientras el Estado no logre llegar de una manera más imparcial a ayudar a todos, los referentes hacen un laburo que nadie más está haciendo. Si sacás “la política” del municipio sin poner algo en ese lugar, te queda un montón de gente fuera del sistema, porque la conexión que tienen hoy es a través de esas redes.
DT