Amenazado, acorralado, con gritos... el presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, abandonó abruptamente la Casa Blanca tras una tensa charla de más de diez minutos en el Despacho Oval con el presidente de EEUU, Donald Trump. El estadounidense, que ha comprado muchas de las tesis de Vladímir Putin sobre la invasión, ha roto las negociaciones tras acusar a Zelenski de no querer la paz.
—Tenés que estar agradecido y nos decís que no querés un alto el fuego —le recriminó Donald Trump.
—Por su puesto que quiero parar la guerra, pero he dicho que con garantías.
—Pero decís que no querés un alto el fuego. Yo quiero un alto el fuego porque se consigue más rápido que un acuerdo.
“No estoy nada seguro de que las prisas de Trump por pactar con Rusia sean útiles”, dice Pavel K Baev, investigador especializado en Rusia del Peace Research Institute of Oslo (PRIO). “La idea de parar la guerra parece muy positiva, pero está bastante claro que no se trata solo de diferencias tácticas, sino que existe una gran discrepancia filosófica entre Trump, para quien la guerra no tiene ningún sentido, y Rusia, para quien es una guerra existencial en la que todo está en juego. Por eso un alto el fuego no parece la medida apropiada”, añade. En su opinión, se necesita un acuerdo mucho más amplio y multilateral que defina las relaciones futuras entre las partes y sus aliados.
La posición agresiva de Trump no solo ha sorprendido a Ucrania, sino también al propio Putin, sostiene Baev, que se unió en la década de los 90 a PRIO y que antes había trabajado en un instituto de investigación del Ministerio de Defensa de la URSS. “En dos semanas ha cambiado todo su discurso, que estaba principalmente centrado en desafiar el orden mundial dominado por EEUU. De repente, este argumento, que tenía resonancia en el sur global y que tiene poder de convicción, ha desaparecido”, explica Baev. “Con el abrazo entre Putin y Trump ya no se mantiene este discurso y tienen que inventar algo totalmente diferente”.
Yalta, Helsinki, Budapest, Minsk… Moscú, Kiev y observadores internacionales a menudo lanzan estos nombres como lecciones para un futuro proceso de paz entre Rusia y Ucrania. Estos son los acuerdos y tratados clave por orden cronológico para entender los posibles éxitos y fracasos de las negociaciones actuales.
Yalta 1945
Poco antes del final de la Segunda Guerra Mundial, Iósif Stalin, Winston Churchill y Franklin D. Roosevelt (URSS, Reino Unido y EEUU) se reunieron en el antiguo Palacio Imperial de Livadia en Crimea. Allí se repartieron las zonas de ocupación de la Alemania derrotada, modificaron las fronteras de Polonia y EEUU y Reino Unido acordaron que los futuros gobiernos de Europa del Este que hacían frontera con la URSS deberían ser “amistosos” con ella.
Muchos analistas han comparado aquella cumbre en Crimea con el proceso iniciado por Donald Trump porque se decide el futuro de países europeos sin su presencia. Algunos consideran la cumbre de 1945 como el inicio de la Guerra Fría.
“Yalta fue principalmente una cumbre para establecer las relaciones entre las potencias vencedoras, es decir, miembros de la misma coalición, por lo que es una situación diferente a la actual”, dice Baev. “Cualquier acuerdo entre Trump y Putin no puede tener esta autoridad ni esta base común y no creo que ellos dos puedan producir algo tan estable, aunque problemático, como Yalta, que puede considerarse la fundación de la paz en Europa durante muchas décadas”.
Helsinki 1975
Tres décadas después se celebró la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa con la participación de la URSS, EEUU, Canadá y todos los países europeos, incluido Turquía. Ante el proceso iniciado por Trump y Putin, muchos analistas consideran que Helsinki debería ser el modelo a seguir.
Antes del inicio de la invasión, Rusia invocaba constantemente el Acta de Helsinki y, en concreto, el principio de “seguridad indivisible” que recoge el texto. Ante las denuncias de Moscú por la ampliación de la OTAN, los países occidentales argumentaban que cada país soberano es libre de escoger sus alianzas. Rusia, por su parte, respondía con el concepto recogido en Helsinki. La “seguridad indivisible” sostiene que la seguridad debe ser percibida como un concepto colectivo, de forma que si las acciones de un Estado amenazan la seguridad de otro se viola este principio. Por lo tanto, ningún Estado puede reforzar su seguridad a expensas de otro Estado firmante.
“Helsinki desarrolló en parte lo acordado en Yalta, pero lo que convierte esta experiencia en problemática para Putin es que desde el lado Occidental se basó en la premisa de que con este camino, la erosión y colapso del régimen comunista en la URSS estaban predeterminados y que la reducción de la amenaza de un enfrentamiento directo generalmente condena al oponente a la autodestrucción”, sostiene Baev. “De hecho eso fue lo que pasó. Lo que preocupa a Putin es firmar algo en la línea de Helsinki que signifique una suerte de condena a muerte”.
Budapest 1994
Cuando Kiev pide garantías de seguridad de sus socios en el marco de un futuro acuerdo con Rusia se acuerda constantemente del Memorándum de Budapest, firmado en 1994. Entonces, Ucrania aceptó deshacerse de su arsenal nuclear, el tercero más grande del mundo, y entrar en el Tratado de No Proliferación a cambio de garantías de seguridad por parte de Rusia, Reino Unido y Estados Unidos, entre otros.
“La Federación Rusa, Reino Unido y EEUU reafirman su compromiso de respetar la independencia y soberanía y las fronteras existentes de Ucrania”, sostiene el tratado. “Reafirman su obligación de evitar la amenaza o uso de la fuerza contra la integridad territorial o independencia política de Ucrania”, añade. Los firmantes también se comprometen a evitar la coerción económica para “subordinar a sus intereses” el ejercicio de los derechos soberanos de Ucrania.
Pavel K Baev considera que el Memorándum de Budapest “es una memoria muy dolorosa para Ucrania”. “Se acordó en una situación muy diferente en la que tanto Rusia como Ucrania estaban en el inicio de una teórica transición a Estados democráticos. En la primera década, ambos veían su futuro como parte del sistema de seguridad colectiva occidental. Rusia, de hecho, invirtió muchos esfuerzos en ello”, explica el investigador ruso. Muy pronto quedó de manifiesto que las transiciones mutaron en direcciones opuestas “y Rusia veía ese distanciamiento como una amenaza a su seguridad”.
“Este tipo de promesas y compromisos no son suficientes. Se trata de voluntad política, por mucho que haya tratados de por medio. No hay garantías de seguridad que realmente puedan protegerte. Cuando llega una situación complicada se necesita algo diferente, no otro papel con una mejor redacción o más dura”, dice. “En este sentido, la obsesión ucraniana con la OTAN creo que no es necesariamente una respuesta a sus preocupaciones. El Artículo 5 tiene buenas palabras, pero no es invulnerable”.
“Ucrania probablemente necesita reconsiderar su ardiente deseo de entrar en la OTAN. Ucrania necesita centrarse mucho más en sus conexiones europeas y construir una coalición en la que pueda confiar”, señala Baev. “No siempre son coaliciones simétricas, pero en lo que tienen que trabajar no es solo conseguir garantías por parte de Europa, sino también ofrecer garantías ucranianas al sistema de seguridad europeo. Empezamos a ver algunos comienzos de esta coalición emergente”, añade el analista, que menciona como ejemplo la colaboración desarrollada, por ejemplo, entre países del norte de Europa que tradicionalmente han sido neutrales con otros que son fundadores de la OTAN para monitorear y combatir amenazas comunes “sin ninguna participación de EEUU”.
Bucarest 2008
En la cumbre de la OTAN de Bucarest de 2008, Estados Unidos quería conceder a Ucrania y Georgia un Plan de Acción para la Adhesión (MAP, por sus siglas en inglés), lo que hubiese abierto oficialmente el camino a una nueva expansión de la Alianza Atlántica. Sus socios europeos, incluido Alemania, se negaban frontalmente por no tener en consideración la posición de Rusia. “Me pareció una imprudencia temeraria debatir el estatus para Ucrania y Georgia sin analizar también la visión de Putin sobre el asunto”, escribe Angela Merkel, entonces canciller alemana, en sus memorias recién publicadas.
El resultado final, sin embargo, también irritó al presidente ruso. La declaración final de la cumbre señalaba: “Hoy hemos acordado que estos países se convertirán en miembros de la OTAN”, señalaba el comunicado. La declaración se repitió en otras cumbres como 2018 y 2021, pero nunca se inició formalmente el proceso.
“Aquello fue un compromiso que demostró ser muy peligroso. Expuso a Georgia a la guerra y expuso a Ucrania a muchos problemas. Era un compromiso que pretendía satisfacer las aspiraciones de Ucrania y las preocupaciones de Rusia y no hizo ninguna de las dos. Ahora podemos reconocer que fue una de las causas fundamentales de la crisis”, sostiene Baev. “En Bucarest se plantaron muchas de las semillas de la futura crisis”.
Minsk 2014-2015
Cuando Rusia aún no había empezado la invasión, los Acuerdos de Minsk de 2015 para desescalar la guerra en el este de Ucrania entre Kiev y los rebeldes prorrusos apoyados por Moscú volvieron a emerger como una posible alternativa para evitar el conflicto directo. De hecho, sus promotores —Rusia, Ucrania, Francia y Alemania— se reunieron unos días antes de la invasión para intentar satisfacer y contener a Moscú. “Los acuerdos de Minsk son la base para la solución”, decía entonces Macron.
Los acuerdos de Minsk permitieron rebajar considerablemente el nivel de violencia en el Donbás, pero nunca llegaron a cumplirse. Además de ordenar un alto el fuego, el texto comprometía a Ucrania a realizar una reforma constitucional para otorgar mayor autonomía a las regiones del este, pero devolvía a Kiev el control total de todo su territorio y ordenaba la retirada de todas las unidades y equipos militares extranjeros de Ucrania —principalmente tropas y armamento rusos que apoyaban a los rebeldes—.
Moscú acusa a Kiev de no haber querido realizar las reformas políticas que exigía el acuerdo y Ucrania culpa a Rusia de no haberse retirado. Otro de los problemas es que Rusia alegaba entonces que no era parte del conflicto, sino un mero observador como Francia y Alemania. Esto no es cierto: de hecho, una investigación internacional concluyó que el misil que derribó el avión de Malaysian Airlines matando a 298 civiles en 2014 se disparó desde territorio rebelde, era armamento ruso y entró en Ucrania procedente de una base militar rusa.
“Se negoció de tal manera que era un desastre con un destino evidente. Las concesiones que Alemania y Francia estaban dispuestas a hacer eran demasiado dolorosas para Ucrania y claramente insuficientes para Rusia”, dice Baev. “El acuerdo estaba en buena parte dictado por los desarrollos sobre el terreno, en el que Ucrania sufría derrota tras derrota. En aquel momento, Kiev estaba dispuesto a firmar cualquier acuerdo que le permitiese ganar algo de tiempo. Es algo comprensible, pero significa que el conflicto estaba predeterminado a reavivarse”.
“Lo esencial para el próximo acuerdo es aplicar las lecciones positivas, como por ejemplo la forma en que se monitoreó el alto el fuego. La misión de observación de la OSCE pudo documentar muchos de los acontecimientos y, aunque no salva la situación, es muy importante”, dice el analista. “La idea de Trump de parar la guerra la semana que viene es una fantasía que no se puede aplicar, a menos que firme algo y luego eluda su responsabilidad de ejecución”.
Propuesta de tratados rusos 2022
Unas semanas antes de lanzar su invasión ilegal, Putin había propuesto a EEUU y la OTAN la firma de dos borradores de tratados para reconfigurar la arquitectura de seguridad del continente y desescalar la situación. Las propuestas eran no ampliar la OTAN hacia el este, no desplegar sistemas de armamento ofensivo cerca de las fronteras y eliminar toda infraestructura militar instalada en Europa del Este después de la firma del acta Fundacional Rusia-OTAN en 1997. EEUU y la OTAN rechazaron los textos de Moscú alegando el derecho de cada Estado soberano a elegir libremente sus alianzas.
“Esos documentos se diseñaron para ser rechazados. Rusia puso claramente condiciones inaceptables. La decisión de empezar la guerra ya se había tomado y ese documento estaba diseñado para ser la base sobre la que negociar con Occidente tras una rápida victoria rusa”, explica Baev. “La idea de Rusia era volver a esos documentos una vez se derrotase a Ucrania”.
“Lo que está claro ahora es que la mayor parte de esas firmes demandas ya no son relevantes. La retirada de la OTAN del este ahora es imposible y de hecho se ha ampliado hacia Suecia y Finlandia [con más de 1.000 kilómetros de frontera con Rusia]; la demanda de la desmilitarización de Ucrania también es irrelevante porque el país ahora es una potencia militar muy diferente a lo que era antes de la guerra; y, por último, no creo que Rusia tenga ninguna opción de volver a tener un régimen en Kiev amigable con Moscú. La sociedad ucraniana ahora es muy diferente. La guerra es un gran elemento de transformación y Ucrania ya no será parte de la esfera de influencia de Rusia”, dice. “La mayoría de esas demandas que se supone que iban a codificar la victoria rusa ya no se pueden tomar en serio como base de un nuevo sistema de seguridad europeo”, concluye.
Estambul 2022
En marzo de 2022, unas semanas después del inicio de la invasión, Ucrania ofreció neutralidad militar a cambio de garantías de seguridad legalmente vinculantes de los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU. Según Rusia y fuentes del equipo negociador de Ucrania, en abril de 2022 el acuerdo estuvo muy cerca, pero no se detallaron las condiciones territoriales.
Algunas informaciones apuntaron entonces a presiones occidentales para que Ucrania no firmase el acuerdo, pero Volodímir Zelenski lo ha negado, afirmando que nunca dio su aprobación. David Arakhamia, miembro del equipo negociador de Zelenski dijo en una entrevista: “Cuando volvimos de Estambul, Boris Johnson vino a Kiev y dijo que no firmáramos nada con ellos”. Rusia sostiene que Ucrania rechazó la paz, pero en la misma entrevista Arakhamia dijo que la delegación ucraniana no planeaba firmar nada en ningún caso.
El enviado especial de Trump para Oriente Medio, Steve Witkoff, que también ha participado en el proceso actual con Rusia, afirmó hace una semana que el borrador de Estambul debería servir de “guía” para las futuras negociaciones. El propio Putin ha dicho que las negociaciones de 2022 en Estambul deben ser la base.
Según una investigación del New York Times sobre este proceso de negociación en el que tuvo acceso a actas y borradores, el mayor problema surgió con el artículo de las garantías, ya que Rusia quería que todos los Estados garantes, incluido ellos mismos, tenían que aprobar la respuesta en caso de ataque a Ucrania. “Una visión de Moscú contraria a al concepto de procesos de paz en Occidente es que para Moscú es totalmente natural ser parte de un conflicto y, a la vez, una suerte de mediador y negociador en el resultado. Pasó también en Minsk”.
“Sin embargo, aunque Ucrania estaba dispuesta a hacer serias concesiones a principios de 2022, las exigencias rusas de capitulación ucraniana hicieron imposible alcanzar un acuerdo que hubiera podido mantenerse”, sostienen los investigadores del Council on Foreign Relations Eric Ciaramella y Eric Green en un análisis reciente. “El marco de Estambul estuvo viciado desde el principio. En primer lugar, Rusia se negó a ceder en cuestiones fundamentales, como el control territorial y la retirada de tropas. Sin claridad en esos puntos, cualquier acuerdo habría sido efímero. En segundo lugar, las exigencias rusas de reducir el tamaño y las capacidades del Ejército ucraniano iban mucho más allá de las definiciones convencionales de neutralidad”, añaden.
DM