La Cumbre de París que tuvo lugar este 22 y 23 de junio y fue presidida por el presidente francés Emmanuel Macron y el primer ministro indio Narendra Modi, pretendió crear un “nuevo pacto financiero” entre el Norte y el Sur Global para abordar las múltiples crisis climáticas y de desarrollo. Sin embargo, como explica la Iniciativa de Bridgetown, el actual sistema financiero internacional no está preparado para dar una respuesta adecuada a estos retos.
Por ejemplo, como fue el caso del Plan RenovAr de Argentina, apoyado con garantías del Banco Mundial y financiación de dos proyectos por parte de la Corporación Financiera Internacional (CFI), interrumpido tras la inestabilidad macroeconómica provocada por el rápido aumento de los costes de endeudamiento y la sequía de 2018 que afectó a las exportaciones de la agroindustria del país. La elevada dependencia de la tecnología y la financiación internacionales configuró un modelo muy vulnerable a las perturbaciones macroeconómicas.
A pesar de sus deficiencias, la Iniciativa de Bridgetown -una propuesta de Barbados ante el FMI para para reformar la arquitectura financiera mundial- identifica correctamente la vulnerabilidad macroeconómica de los países del Sur Global como una de las principales barreras a las transiciones justas y verdes: propuestas como el crédito rápido sin condicionalidades y las facilidades de financiación, el fin de los recargos, la emisión de Derechos Especiales de Giro (DEG), y el aumento de la financiación en condiciones favorables, pretenden abordar este problema.
Sin embargo, las propuestas incluidas en la Cumbre de París siguen siendo muy problemáticas, ya que corren el riesgo de repetir errores similares a los de Argentina: dependencia de la financiación privada e internacional, falta de apropiación de los programas del Banco Mundial y fracaso a la hora de abordar cuestiones estructurales como la política industrial o el aumento del espacio fiscal.
Plan RenovAr
La Ley 27.191 de Argentina establece un objetivo del 20% de producción de energía de fuentes renovables para 2025, incluidas la eólica, la solar, la biomasa, el biogás y las pequeñas centrales hidroeléctricas (Plan RenovAr, con el que busca aumentar la inversión extranjera directa a través de proyectos de energías renovables, al tiempo que mejora la estabilidad macroeconómica y cumple los objetivos climáticos.
En 2021 el sistema energético argentino registró, por primera vez, más de 2.400MW procedentes de fuentes renovables que entraron en funcionamiento durante el programa. Sus cuatro rondas de licitación entre 2016 y 2019 adjudicaron Contratos de Compraventa de Energía (CCE) a CAMMESA (Compañía Argentina de Compensación del Mercado Mayorista Eléctrico) para los proyectos ganadores condicionados a la acreditación de los permisos ambientales pertinentes y un capital mínimo.
Atraer financiación privada para alcanzar los objetivos de desarrollo mediante la “reducción del riesgo”, ya sea normativo o financiero, es actualmente la principal narrativa en la financiación del desarrollo. Este razonamiento coincide con el objetivo de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) de “apalancar la financiación privada”, a pesar de que el FMI afirmara en 2022 que “los BMD atrajeron sólo 1,2 veces la cantidad de financiación privada (capital y deuda) en relación con los compromisos de sus propios recursos en 2020”.
Para atraer financiación privada, el Gobierno argentino garantizó condiciones especiales a las empresas dispuestas a invertir en energías renovables. Según la Corporación Financiera Internacional (CFI), brazo financiero privado del Banco Mundial, “aunque en un principio el Gobierno no quería asumir algunos de los riesgos, acabó reconociendo que era necesario para atraer a los inversores y crear el historial necesario para poder asumir finalmente algunos riesgos”.
Esto significaba “aumentar drásticamente las tarifas existentes”, y los proyectos adjudicados en las rondas de licitación tendrían PPA a 20 años denominados en dólares (para evitar riesgos relacionados con la devaluación del peso argentino), despacho prioritario, una garantía del Banco Mundial, incentivos fiscales especiales para aquellos proyectos que cumplieran los criterios de insumos de producción nacional, exenciones en los gravámenes a la importación de tecnologías de ER, y reducción del impuesto sobre la renta y del IVA.
Todas estas políticas consiguieron asegurar la financiación de muchos proyectos, ya que la inversión extranjera había estado ausente en los años anteriores, pero las enormes ventajas financieras siguieron sin configurar un marco de transición energética que pudiera ser sostenible en el tiempo.
El carácter intensivo en capital de los proyectos energéticos hace que la cuestión de la financiación sea fundamental. En el caso del Plan RenovAr, esto significaba que la sostenibilidad de la política estaba estrechamente vinculada al desarrollo de una política industrial que debería haber garantizado una menor dependencia de las importaciones y empleos verdes en la cadena de valor de las energías renovables, y la necesidad de acceder a financiación en condiciones favorables y a largo plazo.
En la cuarta ronda de licitaciones del Plan RenovAr, sólo 3 proyectos de los 88 adjudicados superaron el umbral del 30% de insumos de producción nacional. La exención de los gravámenes a la importación para las tecnologías de energías renovables y la falta de una política industrial bien diseñada aumentaron la vulnerabilidad de la política de energías renovables a los choques externos. Según la CFI, “aconsejaron al gobierno que eliminara el contenido local como uno de los componentes de la fórmula de evaluación de las ofertas”.
A medida que la crisis de la balanza de pagos se intensificó en 2018 debido a la sequía, lo que llevó a un programa de emergencia con el FMI, el programa se vio aún más en peligro por la naturaleza denominada en dólares de los PPA en el Plan Renovar. Como resultado, ninguno de los 44 proyectos adjudicados en su cuarta ronda de licitaciones entró en funcionamiento.
¿Qué camino seguir para una transición energética justa en Argentina?
Aunque el Plan RenovAr supuso un punto de partida para desarrollar las ER en Argentina, no formaba parte de un plan energético más estructural y estratégico. La inestabilidad macroeconómica vinculada a la excesiva dependencia del capital extranjero durante el repunte de los tipos de interés en 2018 (similares a los que se están produciendo en la actualidad) hizo que el Gobierno nacional se enfrentara a limitaciones en su espacio fiscal y político. Una transición energética justa no consiste solo en un cambio o transformación de las tecnologías, también requiere diálogos sociales, política industrial, planes a largo plazo, responsabilidad medioambiental con políticas y programas coherentes y cohesionados.
Mientras el Gobierno argentino impulsaba el programa RenovAr también presentaba la explotación de Vaca Muerta como una solución a los problemas macroeconómicos de Argentina, y el gas como un puente hacia la transición energética. La subvención a empresas como Total, Wintershall o Sinopec para ampliar la extracción de combustibles fósiles y las zonas de explotación de Vaca Muerta es actualmente un elemento central de la estrategia energética del gobierno. Se espera que estos planes se intensifiquen a medida que se pongan en marcha nuevos proyectos de explotación de combustibles fósiles en el mar argentino.
Argentina cuenta con numerosos ejemplos positivos de proyectos energéticos a diferentes escalas basados en tecnologías promovidas por universidades nacionales y otros actores clave, destinados a aumentar el acceso a la energía en las zonas rurales, cuyo 58% del consumo energético está gestionado por “cooperativas”. Este tipo de empresas tienen una estructura de toma de decisiones más democrática. Por ejemplo, en el caso de la ciudad de Armstrong, en Santa Fe, esto llevó a la decisión conjunta de instalar un parque solar y paneles solares en los techos del barrio, lo que permite a la cooperativa reinvertir los ahorros derivados del uso de estos paneles para seguir ampliando el parque solar y la investigación en almacenamiento de energía solar.
Además, programas como PRODIST (Programa para el desarrollo de la industria solar térmica) pueden ampliar el trabajo de empresas nacionales como Energe, que produce calentadores de agua 100% nacionales y los exporta a varios países latinoamericanos. Estos proyectos también pueden repercutir positivamente en la reducción de la brecha de género, ya que el sector de los combustibles fósiles está dominado por los hombres, mientras que las energías renovables ofrecen más oportunidades de participación a los demás.
Cumbre de París: un sistema financiero internacional más justo y más energías renovables públicas
Está claro que la intervención del FMI, el Banco Mundial y la CFI en Argentina no ha conseguido mejorar la capacidad del país para controlar su propio sistema energético. En última instancia, la sostenibilidad y el éxito de las transiciones energéticas justas dependen de que se garantice el acceso a la energía, se fomenten los empleos verdes, se establezcan vínculos efectivos con la política industrial y se reduzca la brecha de género. Los criterios para adjudicar CCE en el Plan RenovAr no se diseñaron para considerar adecuadamente resultados de desarrollo más amplios, como la creación de empleo, el requisito de contenido local y el desarrollo económico local, factores que pesaron en el caso de Sudáfrica.
En cambio, los préstamos de las IFI se centraron en garantizar la viabilidad financiera de las empresas interesadas en invertir. La naturaleza de los préstamos de las IFI, denominados en divisas fuertes, no ofrece la respuesta adecuada para las transiciones energéticas justas, ya que “la mayoría de los proyectos de energías renovables no pueden generar reservas de divisas” para devolver los préstamos extranjeros. Además, los enfoques que dan prioridad a la financiación privada no sólo no logran colmar los déficits de financiación, sino que apenas se ajustan a los objetivos de desarrollo más generales.
Mientras los líderes se reúnen en París para rediseñar las IFI y el pacto financiero entre el Norte y el Sur, resulta aún más urgente garantizar un espacio fiscal más amplio, flujos financieros más estables y redes de seguridad para las economías en desarrollo. De este modo, los países podrán tener más capacidad de decisión sobre sus transiciones energéticas verdes y justas y aumentar las inversiones públicas en energías renovables que estén más en consonancia con los compromisos e intereses nacionales e incluyan criterios de participación ciudadana, transparencia y dentro de evaluaciones adecuadas de los derechos humanos.