En la plataforma de “La Libertad Avanza” (LLA), la sección correspondiente a Educación comienza: “Sistema de vouchers cheque educativo”. Este sistema fue propuesto por Milton Friedman desde 1955; y, para Argentina, por FIEL en la década de los 90. Consiste, básicamente, en que el Estado deje de pagar los sueldos y otros gastos de establecimientos educativos, los que deberían financiarse con aranceles; instaurándose un sistema de becas, que tomarían la forma de “vouchers”, que el Estado daría a los estudiantes para que los entreguen a las escuelas en pago por el servicio educativo; y las escuelas los presentarían ante las autoridades educativas, que les transferirían el dinero correspondiente.
El Estado, así, dejaría de financiar la oferta educativa (la prestación de educación por parte de escuelas estatales o escuelas privadas con subsidio estatal) y pasaría a subsidiar a la demanda (los estudiantes). A menos que haya quienes subsidien algunos establecimientos (por ejemplo, municipios), todas las escuelas pasarían a financiarse en condiciones de mercado: venderían formación educativa, y sus correspondientes certificados, a cambio de un arancel, que podría ser en efectivo, en la forma de “voucher”, o en ambas formas.
LLA tiene expectativas de llegar al gobierno nacional, del cual dependen la mayor parte de las universidades estatales, pero no parece tener posibilidades inmediatas de encabezar gobiernos provinciales, que son quienes están a cargo del grueso de la educación primaria y secundaria. Pero la plataforma de LLA no se refiere explícitamente al nivel universitario, y en cambio menciona a “todos los niveles de educación”. Tal vez no sea una propuesta que se pueda implementar en lo inmediato (al igual que otras propuestas de LLA), pero igual tiene sentido realizar el análisis y discusión.
Una cuestión a determinar es si los vouchers serían recibidos por todos los potenciales estudiantes que los soliciten, o si se entregarán en forma selectiva, como subsidio focalizado. Lo primero sería congruente con el espíritu sarmientino de enseñanza gratuita, recogido en varias normas, incluyendo el Artículo 75 inc. 19 de la Constitución Nacional y el Artículo 200 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires. Lo segundo parece más congruente con la prédica de dirigentes de LLA, que han dicho que los únicos derechos (al menos, los “básicos”) son a la vida, la propiedad y la libertad; o sea, no habría un derecho a la educación, o no tendría prioridad. Probablemente el voucher tomaría la forma de un subsidio que se otorgaría a quienes cumplan con las condiciones que se establezcan.
También habría que definir si los establecimientos educativos podrían cobrar un copago, adicional al voucher; pero seguramente la respuesta por parte de LLA sería afirmativa. Así, habría tres tipos de colegios: los que acepten como único pago el voucher (los estudiantes no harían pagos de bolsillo); los que les exijan, además, un copago; y los que no acepten vouchers, para tener sólo estudiantes de altos recursos y/o para tener menor control estatal. Esto mantendría o acentuaría la segregación social, que actualmente existe entre escuelas de gestión estatal (gratuitas), privadas subvencionadas (con aranceles, pero relativamente moderados) y privadas con escasa o ninguna subvención y aranceles costosos.
¿Cuál sería la ventaja del sistema? Por un lado, los vouchers (sobre todo si se conciben como subsidios focalizados, y se complementan con copagos particulares) podrían costarle al presupuesto público menos que el sostenimiento actual de los establecimientos estatales, más los subsidios a los docentes de escuelas privadas.
Por otro lado, se argumenta que las escuelas serían más eficientes, porque tendrían incentivos para disminuir costos y adecuar el servicio a las demandas de las familias. Por ejemplo: a muchas familias les causa trastornos que los estudiantes no vayan a la escuela en días en que los adultos tienen que trabajar fuera de su casa, lo que suele ocurrir por huelgas docentes. Si las escuelas compiten entre sí, los padres podrían elegir a las que se vean menos afectadas por las huelgas, dejando sin alumnos –por lo tanto, sin financiación– a las que tienen frecuentes interrupciones escolares; y eso haría que dichas interrupciones mermaran. Ante esto, se suele responder que las familias eligen las escuelas principalmente por razones de localización, de facilidad de acceso desde su hogar. Probablemente eso relativice la competencia entre escuelas, pero no anule del todo el argumento.
¿Y las desventajas? Seguramente se vería afectada la equidad; que, en la educación, no implica gastar lo mismo en todos, sino tender a igualar oportunidades. Los educandos en diferentes situaciones significan un costo distinto para la educación pública: los que están dispersos en zonas rurales, los que viven en barrios de emergencia, los discapacitados o los que por otros motivos (personales, familiares o sociales) tienen dificultades de aprendizaje, le implican a la escuela pública un esfuerzo mayor que otros que no tienen esos problemas. En muchos casos, los problemas son detectados por la misma escuela, y el personal busca darle atención especial, porque esa es parte de la misión que tiene. Con un esquema de vouchers, aun si se quisiera tender a una igualación de oportunidades (lo que, en principio, no sería una prioridad de LLA), el sistema sería incapaz de detectar a priori el problema en muchos casos. Y, si la escuela es una empresa que vende educación a cambio de un arancel, va a tratar de evitar que los “casos problemáticos” le ocasionen un costo extra.
Es que la escuela pública, a la que asiste la mayor parte de la población de bajos recursos, tiene funciones sociales que van más allá de emitir certificados de finalización de estudios; incluyendo la búsqueda de igualación de oportunidades, la integración social, la detección temprana de problemas, y otras. Tal vez actualmente no cumpla del todo bien esas funciones; pero eliminar la escuela pública, reemplazándola por establecimientos con fines de lucro, sería quedarse sin la posibilidad de cumplir esas funciones.
¿Cuál es la experiencia internacional? Poca, y las evaluaciones que se han hecho no terminan de ser concluyentes. Se han implementado “cheques educativos” en Chile, en Suecia, en Nueva Zelandia, en Países Bajos, y en algunos otros países. Aparentemente, han favorecido la segregación social; podría haber también una mejora en los rendimientos escolares, pero no es del todo claro si se debe a una mejor gestión o a otros factores.
Pero no parece haber casos de países donde no haya establecimientos educativos de gestión estatal. Donde se han puesto en práctica los cheques educativos, el objetivo suele ser ampliar las alternativas de las familias, ante la rigidez que podría tener la educación estatal, si pretende ser uniforme; de hecho, la literatura habla de “school choice” (elección de escuelas). No necesariamente la idea es eliminar las escuelas públicas, sino complementarlas.
¿Por qué estamos discutiendo esta cuestión? Porque el modelo centralizado de educación pública –como el de la provincia de Buenos Aires, por ejemplo– deja mucho que desear. Y, como reacción, ha crecido fuertemente la proporción de estudiantes en escuelas de gestión privada. Parece claro que hay que hacer cambios importantes, y está bien discutirlos.
Una alternativa, tanto al sistema actual como al de instaurar un esquema de mercado financiando a estudiantes con cheques educativos, es ir hacia una mayor descentralización, para que la comunidad con interés directo en las escuelas sea la responsable de la gestión. La administración podría delegarse en los municipios que tengan capacidad de hacerse cargo, con el correspondiente apoyo en materia de capacitación y herramientas de gestión que les dé el gobierno central. Puede ser el caso, principalmente, de los municipios menos poblados, donde las familias tengan acceso directo a los responsables de la gestión, para hacerle oír sus quejas y dejarles en claro que, de no atenderlas, no tendrán su voto en las elecciones.
En otros casos, la gestión podría ser llevada a cabo por la comunidad interesada en cada escuela; institucionalizada, por ejemplo, a través de la cooperadora escolar. Y, en otros casos, la gestión seguiría estando a cargo del gobierno provincial, de no haber municipios ni asociaciones dispuesta a hacerse cargo; pero, al reducirse la cantidad de escuelas gestionadas por la provincia, habría chances de que se dé una atención especial desde el gobierno provincial a estas escuelas, que logre mejorar su gestión. En todos los casos, el financiamiento podría seguir viniendo de las mismas fuentes actuales, tratando de que el cambio implique la menor pérdida de equidad posible.
Hay otras propuestas de LLA que son más difíciles de defender desde el punto de vista del interés nacional (respecto a la dolarización, realicé un análisis en eldiarioAR). Pero, así como se ha propuesto la dolarización a partir del fracaso de las políticas monetarias de las últimas décadas, la de cheques educativos se monta sobre el desempeño insatisfactorio (especialmente en los niveles primario y secundario) de la gestión estatal en educación. Y tiene un punto muy válido: la teoría indica que la gestión mejora si hay cercanía entre los que toman decisiones sobre un servicio y sus destinatarios; que deben poder, no sólo controlar a los decisores, sino también premiarlos o castigarlos en forma efectiva.
En todo caso, si acordamos en que el sistema educativo debería mejorar, habría que discutir alternativas, incluyendo las que implican descentralización de gestión en gran parte de los establecimientos. Esto suele ser resistido por los principales gremios docentes, y es lógico que así sea: si cada escuela toma sus propias decisiones en cuanto a su administración, las condiciones laborales se establecerán en gran medida al interior de cada escuela, y sus directivos podrían despedir a los docentes cuyo desempeño no sea satisfactorio, igual que lo hace una empresa. Esto restaría poder a los grandes gremios, que hoy tienen más influencia en escuelas públicas que en privadas. Está bien que estos gremios participen de la discusión, pero también deben escucharse otras voces; ya que el interés gremial es beneficiar a sus afiliados, lo que no es necesariamente coincidente con el interés general.
Y, para evaluar las alternativas, importa saber quiénes estarían a cargo de implementar una reforma, con qué fines se haría. No es lo mismo realizarla con el objetivo principal de mejorar la educación de la población de bajos recursos que hoy asiste a la escuela pública; que llevarla a cabo con la premisa de que el derecho a la igualdad de oportunidades no existe; o, como mínimo, no es “básico”; es decir, no será una prioridad para quienes gobiernen.
FE/MG