La pandemia de coronavirus y el clima de urgencia que impuso para tomar decisiones y articular políticas profundizaron una falencia ya estructuralmente asociada a la gestión del Estado argentino. Durante 2020, el Gobierno movilizó 7 puntos del PBI en medidas vinculadas a paliar la crisis provocada por el Covid-19, pero de acuerdo con una evaluación global elaborada por International Budget Partnership (IBP) la rendición de cuentas de los dos principales gastos fue “limitada” y arrojó los peores puntajes en algunos ítems clave como fuentes de financiamiento, adquisiciones y auditorías.
“En nuestro país, ya por una cuestión inercial de cómo se presupuesta y rinde cuentas, tenemos una información muy deficitaria en muchos aspectos”, apuntó Julieta Izcurdia, coordinadora de Justicia Fiscal en la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), la ONG que estuvo a cargo del relevamiento en la Argentina. Según su modo de ver, los vacíos más grandes aparecen en el origen de los presupuestos (cuánto se asigna, por qué y de dónde salen esos fondos) y en la rendición de cuentas posterior, donde se contempla también el análisis del impacto de las políticas instrumentadas. La ejecución es, de algún modo, la etapa sobre la que hay mayor registro.
La encuesta se realizó a 120 países y en la Argentina tomó como referencia el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y el Programa de Asistencia al Trabajo, el Empleo y la Producción (ATP) por tratarse de las políticas más importantes en términos de participación en el gasto público. Según se argumentó, el IFE representó el 75% del total de gasto social, mientras que el ATP significó el 63% del gasto en el sector privado, y, en conjunto, representaron el 51% del total de las medidas implementadas en respuesta a la crisis con impacto presupuestario.
La urgencia de la pandemia no alcanza para explicar la falta de transparencia en la gestión de recursos en la Argentina, sino que remite a algo más estructural. De hecho, el país ha recibido puntajes similares en la encuesta general que la organización realiza cada dos años. Además, la organización señala que “la acción urgente no tiene que proceder a expensas de la rendición de cuentas” y retoma un mensaje que el Fondo Monetario Internacional (FMI) también transmitió a los gobiernos un año atrás: “Hagan lo que sea necesario, pero guarden los recibos”.
La transparencia fue especialmente débil a la hora de informar el impacto del IFE y el ATP en las personas y empresas beneficiarias, y la participación ciudadana en la formulación y ejecución de dichas políticas fue prácticamente inexistente, lo que excluye a la población afectada de tener voz en la toma de decisiones sobre las prioridades durante la pandemia y quita a los gobiernos la oportunidad de contar con contribuciones que podrían mejorar la efectividad de sus acciones.
Izcurdia señaló que, por el tiempo que tardó en adaptarse el funcionamiento en el Congreso y la urgencia de las decisiones, la mayoría de las medidas fueron tomadas por la vía del Ejecutivo, sin que el Poder Legislativo ejerciera su rol de vigilancia. Asimismo, el rol de la Auditoría General de la Nación (AGN) y la participación ciudadana fue considerada “muy limitada”. Para la especialista, dar respuesta de manera abierta y responsable no es solo una manera de reducir los riesgos de corrupción, sino también una oportunidad para asegurar resultados más equitativos y efectivos.
Control interno
La AGN aún no auditó cómo el Ejecutivo gestionó ambos programas sociales pero tiene pendiente hacerlo en su plan de acción de 2021. Aún así, el organismo de control no medirá el impacto de estas políticas, confirmó una fuente de la AGN ante la consulta.
La Oficina Anticorrupción (OA) sí presentó un proyecto ante los ministerio de Desarrollo Social y Trabajo con recomendaciones para mejorar la transparencia en la gestión del IFE, el ATP y otros planes de asistencia social, pero aún no han avanzado en los cambios, explicó una fuente del Ejecutivo. La OA también viene trabajando un proyecto similar con la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses), con mayores avances, afirmó la misma fuente.
“Es muy difícil medir el impacto de estas políticas sociales —sostuvo uno de los funcionarios que trabaja para incrementar la transparencia—, pero se puede al menos mitigar el riesgo de posibles irregularidades o desvíos de fondos”. Tarde o temprano, aseguró, el Estado deberá reforzar la transparencia en las políticas sociales para evitar que una denuncia estalle de la noche a la mañana sin que las alarmas hayan dado aviso.
En nuestro país, ya por una cuestión inercial de cómo se presupuesta y rinde cuentas, tenemos una información muy deficitaria en muchos aspectos.
Entre las recomendaciones, la OA sostiene que los propios ministerios deben auditar estos programas sociales; crear su propia área de transparencia; desarrollar protocolos para la distribución de los programas; garantizar la trazabilidad de los fondos; abrir más datos a la ciudadanía; y cumplir una correcta rendición de cuentas.
Antecedentes
El Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) se creó en marzo de 2020 y consistió en tres rondas de $10.000 que alcanzó en cada una a más de 9 millones de trabajadoras y trabajadores desocupados, de casas particulares, informales y cuentapropistas de menores ingresos en cada ronda. El presupuesto total fue de $263.000 millones y en el Gobierno aseguran que se trata de la política de mayor alcance en la historia argentina, un poco de casualidad. La estimación oficial del alcance era mucho menor, de alrededor de 3 millones de beneficiarios, y terminó captando a un universo mucho más grande. Por eso también en 2021 se decidió no continuar con esa política y hacer una puntería más fina con otros instrumentos como el Repro II y la Tarjeta Alimentar.
Anses hizo un análisis de impacto detallado sobre la primera ronda del IFE, que arrojó que el 62% de la ayuda fue para trabajadores informales y que más de la mitad (56%) lo recibieron mujeres.
Por otra parte, el programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP) se creó en abril de 2020 y, a través de él, el Estado se hizo cargo del pago de parte de la masa salarial de las empresas privadas que evidenciaran una afectación considerable por la pandemia. Implicó un desembolso de $236.377 millones que, según datos oficiales, alcanzaron al 60% de las empresas empleadoras y a casi tres millones de trabajadores y trabajadoras del sector privado registrado.
El ATP se extendió hasta diciembre de 2020 y tuvo diferentes etapas. Durante los últimos dos meses de 2020 se reintrodujo una versión del Programa de Recuperación Productiva (Repro) —un instrumento que se había usado en el país frente a la crisis financiera internacional de 2008/2009— para poder seguir atendiendo a las empresas de los sectores no críticos que aún necesitaran asistencia pero que ya no estaban incluidas en las dos últimas rondas del ATP. Según datos de la Oficina de Presupuesto del Congreso, en el primer cuatrimestre ya se ejecutó el 97,4% del presupuesto previsto para el Repro II, previo a la última ampliación presupuestaria dispuesta a principios de mayo.
Durante el primer cuatrimestre del año el presupuesto inicial aprobado aumentó $47.904 millones. Entre las partidas que tuvieron mayores subas con relación a su crédito inicial se encuentran la adquisición de vacunas contra el Covid-19 y servicio de logística y distribución ($29.215 millones) y el Programa Repro II ($22.198 millones).
Otros países
La calificación de IBP es el resultado de una evaluación complementaria que el organismo internacional sumó a la Encuesta de Presupuesto Abierto que realiza cada dos años. Se trató de una medición rápida de la rendición de cuentas en los paquetes de política fiscal de emergencia implementados por los gobiernos entre el 1° de marzo y el 30 de septiembre de 2020.
En líneas generales, IBP observó que los gobiernos no lograron gestionar sus respuestas fiscales a la crisis de manera transparente. Sólo 4 países de los 120 evaluados tuvieron niveles adecuados de rendición de cuentas (Australia, Filipinas, Noruega y Perú), otros 29 registraron “algún” nivel de transparencia (entre los que están Brasil, Chile, Costa Rica y Estados Unidos), en 55 países “limitado” (donde se ubica la Argentina) y en 32 “mínimo”. El informe revela que más de la mitad de los países pasó por alto al Poder Legislativo a la hora de aprobar estas medidas de emergencia. A su vez, más de dos tercios no proporcionaron suficiente información sobre los paquetes de ayuda implementados en la emergencia ni sobre el uso de procedimientos de adquisición simplificados, lo que dificulta evaluar si los gobiernos obtienen una buena relación calidad-precio en la compra de equipos médicos u otros bienes y servicios.
ED/DT