El dilema del “mandato exportador”

Se suele llamar restricción externa a la recurrente escasez de divisas que limita el crecimiento de la economía argentina y condiciona, si no es que bloquea, las posibilidades de un desarrollo con rasgos inclusivos. Esta restricción es una expresión de la posición periférica (subordinada, dependiente) de la economía argentina respecto de su inserción en el mundo, y se trata de un rasgo clave que se reproduce como un engranaje del propio sistema económico. Es, además, un elemento estructural que no está presente en los países hoy desarrollados, que muchas veces se toman de modelo para comparaciones inapropiadas.

Entre las décadas de 1930 y 1970, cuando estuvo vigente el proceso de industrialización sustitutiva, esta restricción se expresó como una presión importadora alimentada por el crecimiento de la economía frente al estancamiento de las exportaciones. Pero es necesario reconocer que esa forma ha cambiado en las últimas décadas: más que un problema de insuficiencia (absoluta o periódica) de divisas, la restricción externa se trata hoy de una pérdida del control de las que efectivamente se generan. No se trata tanto de que el país tenga dificultades para generar las divisas que necesita para crecer –como ocurría décadas atrás–, sino que no logra retenerlas para ese objetivo: diversas rajaduras hacen que resulte un balde imposible de llenar. 

La dinámica de relativa autonomía que adquirieron los movimientos de carácter mayormente financiero en el balance de pagos obliga a complejizar el enfoque tradicional sobre la restricción externa en el marco de un capitalismo financiarizado. En los últimos decenios los pagos de intereses de la deuda externa, la remisión de utilidades y dividendos al exterior y la formación de activos externos se han constituido en los principales y persistentes canales de drenaje de recursos de la economía argentina. En este sentido, el principal problema que presenta el sector externo de la economía argentina en las últimas décadas no está en el intercambio comercial de bienes, sino centralmente en las transacciones de carácter financiero asociadas al endeudamiento externo, la extranjerización del poder económico, la escasa reinversión del excedente y la ausencia de instrumentos de ahorro e inversión en moneda local. 

En este libro proponemos revisar los nuevos rasgos, nuevos actores y nuevos problemas de la restricción externa, tanto para discutir con quienes niegan su importancia como con quienes la siguen entendiendo de manera estática, como si no hubiera transcurrido medio siglo de transformaciones en el modo de acumulación. Y especialmente para rebatir la esquiva promesa de que mayores exportaciones permitirán superar esta traba. En este libro queremos discutir el “mandato exportador” como salida frente a la restricción externa, no por una ilusión nacionalista extemporánea, sino porque sostenemos que elude los problemas que entraña, incluyendo sus principales contradicciones.

El “mandato exportador”

Para los sectores ortodoxos, alcanza con unas pocas recetas muy trilladas –como dar confiabilidad a los inversores y restringir la oferta monetaria– para que el problema de la falta de divisas desaparezca. Por ello, ponen su foco en reducir el gasto y orientar la acción del Estado en favor del gran empresariado. Los gobiernos neoliberales, como el de Cambiemos (2015-2019) o la versión más radicalizada de La Libertad Avanza, insisten en que la insuficiencia de divisas no es un problema estructural. Es algo que simplemente no existiría si el comercio y los movimientos de capitales estuvieran completamente desregulados. 

Se postula la necesidad de abrazar un rol que se presenta como si fuera natural, por el cual el país se especializaría armónicamente en aquello que “hace bien”, en lo que tiene “abundancia de recursos”. Se trata del viejo principio de las ventajas comparativas estáticas. Estas propuestas buscan poner al Estado a garantizar todos los negocios posibles. Por supuesto, los principales beneficiarios suelen ser los capitales de mayor poderío económico, altamente transnacionalizados y financiarizados. Estos gobiernos toman este enfoque no solo como un programa económico, sino como una batalla cultural.

Más llamativo ha sido el tratamiento de la restricción externa en las gestiones que aquí englobamos como neodesarrollistas (el gobierno de Duhalde, los “tres kirchnerismos” y la más reciente del Frente de Todos). Las corrientes de la heterodoxia que tuvieron más visibilidad en el debate público conocen y se han referido a esta restricción, pero lo han hecho sin tomar en cuenta sus actuales características al proponer soluciones. A diferencia de los ortodoxos, los gobiernos con mirada heterodoxa en economía entienden que el desarrollo requiere un Estado más inteligente, que coordine el accionar de las fuerzas del mercado en ciertos sentidos, como el fomento de actividades más intensivas en conocimiento o en trabajo, además de intervenir para compensar socialmente a quienes no están a la cabeza del proceso de crecimiento. Las variantes de neodesarrollismo realmente existente se han ocupado de mostrar que las políticas neoliberales una y otra vez colapsan en crisis severas, que acrecientan el carácter financiero de la economía argentina, dejando a su paso una devastación social. No obstante, su crítica al neoliberalismo no apunta a la reversión integral de las reformas implementadas por éste, sino a una gama de intervenciones del Estado que permitan el impulso de la industria, el fomento a la burguesía nacional y cierta redistribución del ingreso.

Pero, omitiendo los rasgos financieros y la centralidad de ciertos actores, se apuesta a superar las trabas buscando que los principales ganadores (el empresariado concentrado) repartan sus beneficios, por convicción o por inducción del Estado. Mientras se logra captar parte de esa renta, hay espacio para algunas concesiones, pero la escasa paciencia y voluntad del poder económico no tardan en reclamar un freno a tal situación. La falta de soluciones de fondo hace que todo el ciclo se revierta con cierta facilidad cuando vuelven al poder gobiernos de corte neoliberal.

El neodesarrollismo no asocia la restricción externa al modo específico de funcionamiento de la economía nacional y sus principales actores, cuya solución requeriría cambios estructurales. Por eso, durante los gobiernos de esta orientación se atacaron sus efectos (por ejemplo, estableciendo controles de cambios) y se promovió como solución de fondo una propuesta que no se ha diferenciado en sus aspectos nodales de la visión neoliberal: aumentar las exportaciones a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas que posee el país. Una vez más, y ante el abismo de una nueva (y recurrente) crisis, la propuesta de solución de los gobiernos neodesarrollistas no parece estar en alterar el funcionamiento estructural del país y construir políticamente con el foco puesto en ese objetivo, sino en profundizar el mismo sesgo que nos trajo hasta aquí: darle más potencia exportadora, “agregar más agua al balde”, en lugar de reparar las rajaduras. 

De este modo, si bien con varios rodeos argumentales y especificaciones de política pública que las hacen distinguibles entre sí, las visiones neoliberal y neodesarrollista coinciden en el “mandato exportador”. En el primer caso se lo hace abrazando lo que se considera el lugar natural del país en el mundo, para lo que incluso se apela a la Argentina decimonónica a partir de una caracterización no casualmente plagada de omisiones y falsedades. En el otro caso, se lo hace bajo la resignación de aprovechar lo existente para afrontar los compromisos de la deuda externa y a posteriori, y solo a posteriori, generar las condiciones necesarias para avanzar en la redistribución del ingreso. Esto implica abandonar toda expectativa de transformación de las bases estructurales de la dependencia, apostando a que “esta vez sí” alcanzarán las divisas para crecer, agregar valor a la producción, “honrar” la deuda externa y redistribuir el ingreso. Penosamente, también terminan coincidiendo en el hostigamiento sobreideologizado a comunidades originarias, ambientalistas y organizaciones de vecinos/as. Todo lo que limite exportar más es ninguneado como una amenaza al desarrollo.

Pero esta salida exportadora, además de no cuestionar las consecuencias ambientales o sociales ni el estilo de desarrollo, no parece ser suficiente para superar la restricción externa si no se solucionan problemas centrales como el endeudamiento externo, la falta de instrumentos de ahorro en la moneda doméstica, la elevada extranjerización y concentración económica o la escasa reinversión productiva del excedente. En dicho marco, proponerse como meta principal y casi única un aumento de las exportaciones basadas en las ventajas comparativas existentes, no sólo no resuelve la cuestión, sino que otorga mayor poder y centralidad a una elite empresarial que ha dado sobradas muestras de no estar interesada en impulsar un proceso de desarrollo bajo premisas más inclusivas. La necesidad de revisar de modo crítico estos problemas compete a todas las personas interesadas en destrabar procesos de mayor justicia social y económica. 

AR