¿Es constitucional el modelo de vouchers en Argentina?

Las propuestas para la educación planteadas por el candidato presidencial Javier Milei y por integrantes de su partido, La Libertad Avanza, como Alberto Benegas Lynch y Martín Krause, remiten a un tema de las décadas de 1980 y 1990: los vouchers educativos. Si hacemos historia, podríamos ubicarlos dentro del espectro de las políticas iniciadas en 1979 por Margaret Thatcher (1925-2013) cuando asumió el poder en Gran Bretaña. Estas se inspiraron parcialmente en los trabajos realizados por su equipo en el Center for Policy Studies (creado por la propia Thatcher en 1974). Sus amplias reformas pro-mercado estuvieron orientadas a la libertad de elección escolar por parte de las familias y al financiamiento escolar por cantidad de estudiantes. No obstante, en ellas no se planteó explícitamente la eliminación de la obligatoriedad escolar.

Otra fuente de inspiración de aquellas reformas del thatcherismo estuvo en la obra de uno los economistas más influyentes del siglo XX: Milton Friedman (1912-2006). En su trabajo seminal de 1955, The Role of Government in Education, sentó las base del cheque o bono escolar (voucher) y la libre elección de las escuelas por parte de las familias. Vale destacar que Friedman tampoco cuestionaba la obligatoriedad escolar ya que la consideraba necesaria para garantizar la estabilidad de las sociedades democráticas. Sin embargo, criticaba la ineficiencia del sistema público de educación por ser un monopolio cuasi-socialista, burocrático, ineficiente y costoso. Ante esto sugería reducir drásticamente el rol del Estado en la oferta del servicio y favorecer la iniciativa privada mediante escuelas acreditadas, que podían ser gestionadas por empresas con o sin fines de lucro. El Estado sólo debía fijar estándares mínimos para que las instituciones escolares los cumplieran, y financiaría la educación por medio de cheques/bonos que entregaría las familias, las que los utilizarían para elegir la mejor institución escolar para sus hijos.

En sus trabajos de 1973 (Selling schooling like groceries) y 2005 (The Promise of Vouchers), Friedman no solo mantuvo sus críticas al rol del Estado sino que profundizó su apuesta al cheque/bono escolar a través de modelos complementarios del tradicional (Scholarship tax credit programs; Education savings accounts), que contaron con el patrocinio de diversos think tanks con los que Friedman había trabajado previamente, como Heritage Foundation y Cato Institute.

El desarrollo intelectual y las políticas públicas derivadas de esta corriente generaron amplios debates, en ámbitos académicos y políticos, por los cuales el histórico patrón de intervención sobre la oferta (a través del financiamiento para favorecer la expansión de los sistemas educativos públicos) fue cuestionado. La propuesta superadora era el incentivo a la demanda. Los promotores de esta concepción consideraban que a través de cheques/bonos se evitaría la ineficiencia y se “empoderaría” a las personas para que ellas pudiesen tomar sus mejores decisiones en materia de elección de las opciones educativas, en un mercado desregulado. Así, al transferir el poder de elección (y de administración de los recursos) a los clientes de los servicios educativos, el sistema escolar pasaría a ser más dependiente de las demandas de su clientela. 

Como resultado, en el modelo de vouchers, las escuelas reciben financiación pública en función del número de estudiantes matriculados; ello da lugar a una fórmula muy competitiva en la cual el financiamiento sigue a la demanda. El dinero del cheque del estudiante y su capacidad de elección lleva a que pueda comprar su educación en escuelas públicas o privadas. Éstas, a su vez, tratan de captar a quienes tienen más méritos y para ello se esfuerzan por presentar los currículos más atractivos y también de contratar al profesorado más capacitado. Las escuelas y sus proyectos curriculares se vuelven bienes privados, mercancías. Así, la competencia del mercado se constituye en el organizador del servicio educativo. Esta forma de financiamiento a la demanda garantizaría la libertad de elección y contribuiría a elevar la calidad, al estimular la competencia —entre escuelas privadas y estatales— para captar a la matrícula y al profesorado más meritorio. El supuesto (no probado) es que por la competencia entre estudiantes y entre instituciones aumenta la calidad en la educación. 

El incentivo a la demanda vía cheques/bonos fue ensayado en algunos pocos países: Nueva Zelanda, Suecia, Chile y los Países Bajos. En Estados Unidos no se adoptó este modelo. Allí existen fundaciones y también algunos Estados que ponen becas en una especie de sorteo para que las familias puedan ganarlas y así pagar una escuela privada de su elección. Sin embargo, esas becas no constituyen vouchers propiamente dichos.

Diversas investigaciones han demostrado que en general los resultados no fueron los esperados en aquellos países y regiones que implementaron el modelo de vouchers. Al contrario, al aumentar la capacidad de elección de las familias, se genera un efecto contrario a la distribución equitativa de los estudiantes, lo cual se debe sus diferentes orígenes socioeconómicos. Es decir, las familias con más recursos pueden usar los cheques/bonos con mayores ventajas y acceder a circuitos educativos más meritorios; con lo que aumenta la segregación escolar y se consolidan circuitos educativos muy diferenciados para pobres y ricos.

En la actualidad ningún país se orienta en esa dirección ya que ha sido una corriente que no ha demostrado ni la efectividad ni eficacia prometida por sus mentores. Es más, diversos organismos financieros internacionales, como la OCDE y el Banco Mundial, han sido muy críticos del sistema de vouchers.

Entonces: ¿por qué insistir con estas propuestas que no se han generalizado y cuyos resultados no han generado mejoras educativas?

Más aún ¿sería constitucional la introducción de este modelo en nuestro país? 

En la Argentina la educación tiene un alto reconocimiento constitucional como derecho humano, lo cual surge de un análisis de las diferentes cláusulas constitucionales que refieren a ella y de los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos (IIDH) que tienen jerarquía constitucional.

Si bien estas normas habilitan distintas opciones de políticas educativas, también demarcan un ámbito de lo legalmente factible e invalidan todas las propuestas que se ubiquen por fuera de las bases constitucionales. Tanto el Preámbulo como los artículos 5º, 14 y 75 incisos 19, 22, 23, 18 y 17 (en ese orden) reconocen a la educación como una derecho individual, social, político, económico, cultural cuyos sujetos titulares son todas las personas que habitan el país. Asimismo, en función del principio de progresividad y de la regla de prohibición de inacción y de regresión, derivadas de los IIDH, el Estado no puede desentenderse de la educación, ni mucho menos retroceder arbitrariamente en relación con los reconocimientos constitucionales o legales ya logrados. La obligatoriedad escolar forma parte del contenido del derecho a la educación y genera responsabilidades estatales para garantizar su ejercicio, por lo que las propuestas de cheques/bonos escolares resultan inválidas así como cualquier propuesta de mercantilización educativa. 

Asimismo, la forma federal del Estado argentino constituye un freno para la aplicación de este este modelo ya que no sería factible generalizarlo desde el Estado nacional debido a que la prestación y administración del servicio es una competencia provincial. ¿Con qué criterio y con cuáles competencias se podría generalizar un modelo como el de vouchers cuando el Estado nacional no tiene instituciones escolares bajo su administración directa? 

Desconocer los márgenes delimitados por la Constitución nacional y prometer —en una campaña electoral— opciones de políticas educativas impracticables demuestra no sólo poca sapiencia sobre la supremacía constitucional sino también mucha ignorancia respecto del derecho internacional de los derechos humanos. Se impone, pues, una resistencia constitucional ante propuestas extemporáneas, legalmente inválidas y que han generado mayores desigualdades sociales en donde fueron aplicadas.

GRR/JJD