¿Qué beneficios fiscales revisará el Congreso? ¿Por qué es importante discutir estos privilegios?

El pasado miércoles 25 de octubre se reunió la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados/as a discutir la separata de gastos tributarios. Conformaron la mesa el secretario de Hacienda, Raúl Rigo, la subsecretaria de Ingresos Públicos del Ministerio de Economía, Claudia Balestrini, y los diputados del oficialismo, Carlos Heller, Sergio Palazzo y Marcelo Casaretto, con una activa participación del bloque opositor.

Por segundo año consecutivo, el Ministerio de Economía envió al Congreso de la Nación –junto con el proyecto de ley de presupuesto para el año próximo– una separata sugiriendo revisar beneficios impositivos que tienen “un impacto negativo significativo en la sostenibilidad de las cuentas públicas.” De revisarse como sugiere el Ejecutivo, el presupuesto del año que viene podría tener un superávit del 1% del PIB.

Los gastos tributarios son recursos que el Estado deja de recaudar porque exime del pago de impuestos a ciertos contribuyentes para favorecer ciertas actividades, zonas, sujetos y/o consumos. Pueden instrumentarse a través de exenciones, créditos o certificados fiscales, deducciones, moratorias, condonaciones. En criollo, son impuestos que no se cobran y se los llama gastos tributarios o indirectos porque son económicamente equivalentes a dar apoyos por medio de una partida del gasto público directo. 

El total de los gastos tributarios sumados a otros beneficios impositivos equivalen al 25,6% de la recaudación de impuestos y representan un 4.7% del PIB, es decir el equivalente al presupuesto del Poder Judicial, del Poder Legislativo y de 15 Ministerios de Salud. Todo eso junto. Pero a pesar de su enorme costo y de que operan como si fuesen gastos directos, su tratamiento es mucho más opaco. Podemos decir que hay una doble vara según se trate de transferencias directas e indirectas y, paradójicamente, unas y otras también pueden distinguirse por los sectores económicos que las reciben. Veamos por qué.

Mientras que para los gastos directos –como la AUH o el Potenciar Trabajo, que los reciben los sectores más pobres de nuestra sociedad– contamos con normas de rango constitucional y legal que establecen los procedimientos para su creación, ejecución y control, con información actualizada sobre su ejecución financiera y física y los datos de sus beneficiarios se consideran de interés público; con los gastos tributarios pasa todo lo contrario.

La ciudadanía no cuenta con información sobre la pérdida efectiva de recursos que implican los gastos tributarios. Sólo hay estimaciones sobre sus costos económicos y en muchos casos ni siquiera eso (por ejemplo, no sabemos cuánto se deja de recaudar por la exención a las ganancias provenientes de la compraventa de acciones y demás títulos valores que cotizan en bolsas porque figuran “sin dato”). No se evalúan sus impactos económicos ni socio-ambientales y perduran en el tiempo sin ser revisados. Los datos de sus beneficiarios/as no son de acceso público porque están protegidos por el secreto fiscal. A todo esto se suma que no existe regulación general que establezca procedimientos claros para su aprobación e implementación.

En la reunión que se dio ese miércoles en el Congreso, las autoridades del Ministerio de Economía destacaron estas asimetrías con las partidas presupuestarias. Resaltaron que –al contrario de lo que sucede con los gastos directos, que son revisados línea por línea todos los años– los beneficios impositivos siguen incólumes hace muchos años sin revisiones sobre la vigencia de las razones que los motivaron y sin evaluaciones sobre su efectividad. También enfatizaron en la necesidad de que todos los gastos tributarios tengan fundamento en una política pública sujeta a revisiones periódicas, con plazos de duración preestablecidos y pautas claras para evaluarlos.

Si bien algunos gastos tributarios están orientados a lograr una mayor equidad, como por ejemplo las devoluciones de IVA en el consumo de alimentos de la canasta básica para sectores de bajos ingresos, en otros casos son injustificables desde una perspectiva de equidad. La propuesta del Ministerio de Economía sugiere la revisión de algunos de esos privilegios. Por ejemplo:

También sugiere revisar algunos regímenes como el de promoción de Tierra del Fuego por tratarse de una política de más de cuatro décadas que requiere una evaluación y fundamentación, en la que se identifiquen sus impactos económicos, una revisión de sectores industriales alcanzados y de sus criterios de implementación. Sin embargo, no dice nada sobre otros regímenes que también deben ser revisados, como el de promoción de la minería o el de economía del conocimiento, sobre los que hay probada evidencia de sus déficits e inequidades.

Las dos principales inquietudes del bloque opositor consistieron en, por un lado, de qué manera se van a instrumentar las reformas y, por el otro, qué tratamiento se les dará a los regímenes que se aprobaron u obtuvieron media sanción antes del envío de la separata para su revisión por el Congreso. Este es el caso del régimen de promoción que crea beneficios impositivos para las empresas gasíferas, proyecto al que la Cámara de Diputados/as acaba de dar media sanción luego de un tratamiento exprés y que fue cuestionado por la falta de diálogo y de justificaciones suficientes.

Este proyecto como muchos otros de los beneficios fiscales vigentes, se aprobaron en el Congreso respondiendo a coyunturas específicas y en algunos casos a la presión de determinados grupos de poder, sin participación ciudadana ni consideración de todas las variables necesarias para justificarlos y que luego se quedaron para siempre en forma de privilegios. Este marco de opacidad en el que se aprueban e implementan los gastos tributarios genera un sistema proclive a la evasión y a la corrupción, y tiene un impacto negativo en la igualdad al beneficiar mayoritariamente a sectores con altas rentas. 

Lamentablemente, la casi nula justificación y evidencia de la necesidad de este tipo de políticas es moneda corriente en Argentina y en el resto del mundo, generalmente bajo el objetivo de generar inversiones o desarrollo. la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) comprobó que muchos de estos beneficios han sido considerados la onceava razón entre doce mencionadas por empresas para definir sus inversiones y que, en la mayoría de los casos, la inversión hubiera tenido lugar igualmente sin ellos.

Es clave que el presupuesto público se analice y discuta como lo que verdaderamente debe ser: una herramienta para transformar y mejorar la realidad –cuestión que es urgente para muchísimas personas en nuestro país– y para definir en qué condiciones se renuncia a recursos que podrían orientarse a los derechos. Por eso es que los gastos tributarios no sólo deben ser revisados teniendo en cuenta su impacto fiscal sino también otras variables como la inequidad, la falta de transparencia, de participación ciudadana y de rendición de cuentas, que explican una parte importante de los problemas fiscales que tiene nuestro país hace muchísimos años.

Para que deje de haber la doble vara que hay hoy, el Congreso debe discutir seriamente qué gastos tributarios son justificados y cuáles deberían eliminarse y establecer una regulación con procedimientos claros y rigurosos para el tratamiento y control de los beneficios vigentes y los que se aprueben a partir de ahora.

*La autora es abogada y coordinadora del Programa Justicia Fiscal de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ).