Argentina es el segundo país que más invierte para bajar la pobreza en la región, pero no logra reducir los índices como sus vecinos

A 20 años de la gran crisis de 2001, un reciente estudio de la Fundación Fundar y el Centro de Investigación y Acción Social (CIAS) analiza la evolución del gasto social en Argentina durante las últimas dos décadas, describe los efectos acotados de esa inversión en la lucha contra la pobreza y compara la incidencia de las políticas públicas en el país con lo que sucede en el resto de América Latina. 

Elaborado por el sacerdote jesuita Rodrigo Zarazaga y los politólogos Andrés Schipani y Lara Forlino, el trabajo apunta a la composición del gasto social, llega a una serie de conclusiones sobre las razones del aumento en el continente de personas que viven por debajo del umbral de dignidad y arriesga propuestas para mejorar el impacto de la inversión en un cuadro social que exhibe al 40,6% de los habitantes de la Argentina bajo la línea de pobreza.

Titulado “Mapa de las Políticas Sociales en la Argentina. Aportes para un sistema de protección social más justo y eficiente”, el informe sostiene que durante la última década, el Estado argentino no logró reducir los índices de pobreza, a contramano de lo que ocurre en la mayor parte de los países de la región. Las dificultades para disminuir las cifras de pobreza y marginalidad en ascenso, apunta el trabajo, no se originan en un gasto público insuficiente: Argentina es el segundo país de América Latina que más invierte en protección social pero los resultados de esas partidas son ambiguos si se mira la tendencia de los últimos años. A partir de un análisis estático, dicen los autores, se puede concluir que Argentina -que históricamente tuvo uno de los niveles de pobreza más bajos de la región- se mantiene todavía en una buena posición relativa y sólo es superado por Chile y Uruguay, que ofrecen mejores indicadores. Pero si se compara tanto en términos históricos como en relación a lo que se destina a gasto social, el diagnóstico es preocupante y en las últimas dos décadas, el país quedó rezagado en relación a países vecinos que lograron disminuir sus índices de pobreza a mayor velocidad.

Con una elaboración propia en base a datos de la CEPAL, el trabajo muestra que Argentina invierte en protección social el 11% del PBI  y solo es superado por Brasil, que destina el 12.6% de su PBI. Chile y Uruguay, mientras tanto, gastan 5.8% y 7.3% de su PBI en protección social pero tienen niveles de pobreza que representan un tercio de los niveles de nuestro país. 

Lo mismo pasa si se analiza la informalidad laboral, otra forma de medir que muestra a la Argentina en línea con el promedio de la región pero bastante peor en relación a sus vecinos inmediatos. De acuerdo a la base de datos SEDLAC, elaborada por el CEDLAS de la Universidad Nacional de La Plata y el Grupo de Pobreza y Género para América Latina y el Caribe del Banco Mundial, Zarazaga, Forlino y Schipani indican que en 2019, la cantidad de ocupados que aportaban al sistema previsional argentino era de tan solo 49.7% y el 50,3% de los trabajadores ocupados se encontraban en la informalidad laboral. Para ese mismo año, en Brasil el 63% aportaba al sistema y el 37% estaba en la informalidad, mientras en Uruguay los formales llegaban al 75,5% (24,5% de informalidad) y en Chile al 68,10% (31,9% de informalidad) Es decir que Argentina tiene el doble de informalidad que Uruguay y un 58% más que Chile.

Cómo se invierte

El trabajo de Fundar y el CIAS describe la complejidad del escenario local y aporta elementos para comprender el subibaja argentino en materia de lucha contra la pobreza. Desde su punto máximo en 2002, cuando el porcentaje de personas bajo la línea de pobreza alcanzó el 54,3%, la pobreza disminuyó sin perforar nunca el piso del 27% y volvió a subir hasta llegar al último dato disponible de 40,6%. “Durante la primera década de los 2000 en la Argentina se dio un proceso de expansión de la ciudadanía social sin precedentes para aquellos individuos que se encontraban por fuera de la sociedad salarial”, dicen los autores. Y agregan que la inversión estatal en gasto social contra la pobreza (lo que denominan “ayuda social, directa y urgente”-  aumentó sostenidamente durante los últimos 15 años. Sin embargo, advierten, el incremento del gasto público en planes contra la pobreza vino de la mano de un descenso en los niveles de pobreza hasta 2013, el punto de quiebre a partir del cual la tasa de pobreza exhibe poca elasticidad respecto a la suba de las partidas destinadas a reducirla. No es casual, desde la devaluación durante la gestión de Axel Kicillof en 2014, bajo el último gobierno de Cristina Fernández, el tipo de cambio se disparó y el país entró en un proceso de inestabilidad profunda que incluyó la devaluación de Alfonso Prat Gay en 2016, las de Nicolás Dujovne en 2018 y 2019 y el aumento de la brecha cambiaria durante el gobierno de Alberto Fernández. 

Schipani, Zarazaga y Forlino no analizan ese factor. Prefieren, en cambio, estudiar el tamaño del gasto social pero no en relación con el presupuesto o el PBI, sino a partir de su composición. Por eso, presentan el “mapa del gasto social” entre 2002 y 2020. Clasifican en 6 grandes categorías los planes sociales que se encuentran en 20 partidas presupuestarias que cumplen con las características de lo que denominan “ayuda social, directa y urgente”: 1) pensiones no contributivas (destacan las moratorias previsionales, las pensiones por invalidez, las pensiones por vejez y la Pensión Universal para el Adulto Mayor); 2) asignaciones familiares no contributivas (tales como la Asignación Universal por Hijo o por Embarazo); 3) políticas alimentarias (especialmente la Tarjeta Alimentar); 4) planes para cooperativas de trabajadores informales (como Potenciar Trabajo o Hacemos Futuro); 5) becas educativas (en este caso, el programa Progresar) y 6) subsidios para la preservación o promoción del empleo formal (por ejemplo, el REPRO, el ATP o el Jóvenes con Más y Mejor Trabajo). 

La primera conclusión es que la inversión en pensiones no contributivas es mayor que el resto del gasto social en su conjunto, en especial por la implicancia de las moratorias previsionales de 2005 y 2014, aunque no solo por eso. Esto implica, dicen, que el gasto destinado a adultos mayores pobres supera ampliamente el gasto dirigido a niños/as pobres: en 2019, por cada peso que el Estado gastaba en asignaciones familiares para niños pobres, gastaba cinco pesos en pensiones para adultos mayores pobres. Para los autores se trata de un aspecto crucial, que confirma la asignación errónea del presupuesto destinado a reducir la pobreza. Según el INDEC, para el primer semestre de 2021 más de la mitad (54,3%) de la población menor de 15 años se encontraba bajo la línea de pobreza, mientras que entre los adultos mayores (65 años o más) el porcentaje era mucho menor y solo el 13,8% vivía en la pobreza.

Además, si se toma el conjunto del gasto público en transferencias de dinero, pensiones, salud y educación, la inversión per cápita promedio del Estado en los adultos mayores ha sido más de tres veces mayor que aquella destinada a niños, niñas y menores a 18 años.

En segundo lugar, el informe de Fundar y el CIAS registra un dato que tanto el Gobierno como la oposición mencionan de manera recurrente, aunque en forma parcial: los programas para cooperativas de trabajadores informales, que se  convirtieron en un elemento central de la política social a partir de 2016. Desde fines de 2015, cuando Cristina Fernández abandonó el poder, el número de cooperativistas casi se quintuplicó: pasó de 253.939 a 1.223.537 en septiembre de este año. Si el pico durante los gobiernos kirchneristas había sido de 657.090 cooperativistas entre Argentina Trabaja y el Programa de Empleo Comunitario, durante el mandato de Mauricio Macri, las partidas para ese rubro aumentaron sustancialmente (37,94%)  y llegaron a 641.762 en 2019. A fines de 2020, la cifra había ascendido a 760.664. 

Ese ascenso vertiginoso tiene una contrapartida letal en términos de ingresos reales, que impacta sobre el poder adquisitivo de los beneficiarios. Lo marcan los autores: a pesar de los aumentos nominales, los beneficios reales disminuyeron 36% entre abril de 2017 (creación del Salario Social Complementario) y junio de 2021. Este fenómeno ha sido una constante en este tipo de planes desde su creación en 2009. A pesos constantes de 2009, dice el informe, los niveles de beneficios del Potenciar Trabajo representan sólo un tercio de los que recibían los cooperativistas del Argentina Trabaja en 2009. Sin embargo y siempre según el estudio, la mayor caída de los beneficios reales no se dio en los últimos cuatro años sino entre 2009 y 2013, cuando los beneficios reales cayeron más del 50% por la erosión de la inflación sobre los beneficios nominales, que no fueron ajustados hasta 2013.

Sin embargo, el trabajo hace foco en el rol cada vez más importante de los movimientos sociales en la distribución de la ayuda social y en la inequidad creciente entre los trabajadores de la economía informal. En noviembre de 2021, una familia tipo cuyos padres viven en la informalidad y reciben un plan de cooperativa y además cobran dos AUH por sus niños, tiene un nivel de beneficios que representa un 258% del beneficio de un mismo tipo de familia que solo cobra dos AUH. La diferencia central entre estos dos tipos de familias no es su nivel de pobreza, remarcan, sino que es básicamente organizativa: si pertenecen a un movimiento social o, por el contrario, no se encuentran nucleados en una organización. Quizás ese dato aporte elementos para explicar las dificultades del Gobierno para llegar a los sectores no organizados que viven con lo justo, el impacto de la ausencia del IFE en el 2021 de pandemia e incluso la derrota electoral del Frente de Todos. 

Por último, el Estado invierte -dentro del marco de la ayuda social, directa y urgente - cada vez más en políticas dirigidas a la economía popular y cada vez menos en políticas que buscan insertar a los sectores más vulnerables en el empleo formal. De ahí surgen las tres propuestas de Zarazaga, Forlino y Schipani: 1) una segmentación del sistema de asignaciones familiares no contributivas para atender mejor a las diferentes problemáticas asociadas a la pobreza e indigencia; 2) un plan de ‘Empleo Joven’ que genere incentivos para que los jóvenes de hogares informales puedan insertarse en el mercado de trabajo formal; y 3) un plan para potenciar la integración de los planes de cooperativas con el sector privado. 

DG