¿Es posible la desintegración del Mercosur?

Desintegrar, según la Real Academia de la Lengua Española, admite varias acepciones. Una de ellas significa destruir por completo; otra, perder cohesión y fortaleza. La noción de desintegración remite entonces a una pérdida y/o a una destrucción. En la disciplina de las relaciones internacionales la desintegración es muy poco estudiada: se la considera una anomalía y resulta, por supuesto, indeseable. Acá asumimos que la desintegración es no sólo la antítesis de la integración, sino que refleja el ocaso de un modo de diseñar y aplicar políticas comunes y compartidas en una amplia gama de asuntos entre los Estados que están vinculados por un acuerdo formalizado e institucionalizado cuyo propósito principal es configurar una comunidad política entre las partes. En ese sentido, queremos advertir sobre el peligro de que el MERCOSUR pudiera, eventualmente, desintegrarse: la responsabilidad mayor será de la Argentina y Brasil.

Desde el comienzo de los procesos de democratización en los ochenta y antes del final de la Guerra Fría, ambos asumieron y reivindicaron el mérito de una sociedad estratégica. Ya sea por convicciones diplomáticas y razones comerciales, reconociendo la gravitación simultánea de los valores y de los negocios, bajo gobiernos de distinto signo ideológico, la integración fue reivindicada y promovida. Hoy, el gran producto sub-regional de ese compromiso bilateral, el MERCOSUR, pierde gravitación y es fuente de una creciente divergencia intra-grupo. Año a año han aumentado, en la práctica y según la coyuntura nacional en cada país, los MERCO-escépticos, los MERCO-obstaculizadores y los MERCO-impugnadores. Ya sea debido a la búsqueda de dividendos electorales, por cálculos geopolíticos, a raíz de cambios en las estructuras productivas, en virtud de creencias hiper-ideologizadas, aumentan los actores que cuestionan y desdeñan el ideal integrador. Simultáneamente se han acallado las voces de los MERCO-entusiastas, MERCO-pragmáticos y MERCO-comprometidos. ¿Estamos ad portas de la desintegración? ¿Se pueden extraer lecciones que permitan eludir ese destino “darwinista”? ¿Es posible concebir y consensuar “otro” MERCOSUR?

Queremos advertir sobre el peligro de que el MERCOSUR pudiera, eventualmente, desintegrarse: la responsabilidad mayor será de la Argentina y Brasil.

En consecuencia, nos parece imperativo hacer un balance del MERCOSUR tomando en consideración elementos teóricos y empíricos así como referencias históricas de otras organizaciones internacionales que desfallecieron o perdieron signos vitales. Cabe remarcar, de entrada, que la mayoría de las investigaciones sobre integración regional han centrado sus esfuerzos en tratar de explicar cómo y por qué los estados procuran integrarse. En breve, se ha priorizado el estudio de las organizaciones vivas y persistentes por sobre las fenecidas o transitorias. 

Ahora bien, ¿por qué dados los ingentes esfuerzos por crear organizaciones internacionales y los beneficios duraderos que generan los Estados las abandonan o destruyen? La internacionalista Mette Eilstrup-Sangiovanni realizó un estudio basado en evidencias sobre el desempeño de un total de 561 organizaciones intergubernamentales creadas entre 1815 y 2006, llegando a una conclusión sorprendente: el índice de mortalidad de ellas había sido relativamente alto, puesto que aproximadamente dos quintas partes habían dejado de existir. Por ende, ¿qué condiciones llevan al fallecimiento de las organizaciones intergubernamentales? Existen dos tesis. Por un lado, se alude a que las muertes son causadas por cambios cruciales en los equilibrios de poder internacional y/o por shocks políticos y económicos externos que reducen la utilidad de los Estados de adherirse a las instituciones establecidas ante la envergadura de nuevos desafíos y dilemas. Por otro lado, se sostiene que las organizaciones intergubernamentales son propensas a cesar por causas endógenas: cuando tienen un número reducido de miembros, un campo de actuación limitado y una baja centralización. Dos organizaciones pueden ser examinadas al respecto. La Organización del Tratado del Sudeste Asiático (SEATO, por sus siglas en inglés), vigente desde 1955 hasta 1977, constituye un caso ilustrativo de la primera tesis. La segunda, en tanto, puede verificarse en el caso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), creada en 1969 bajo el nombre de Pacto Andino y en estado vegetativo desde 2006. 

La actual fase de la crisis del MERCOSUR es, en parte, diferente y más compleja. De manera paulatina, se observa una confluencia de factores exógenos y endógenos que actúan como causas inhibidoras -y eventualmente destructoras- del proceso integrador. La encrucijada que enfrenta hoy el MERCOSUR se parece a una combinatoria de lo que aconteció con la SEATO y la CAN. Tal como plantea el internacionalista Stephen Walt, la pregunta central debiera ser: ¿por qué las sociedades estratégicas fracasan o colapsan? La explicación del autor incorpora elementos estratégicos, de poder material y simbólico, políticos y socio-económicos. Se identifican causas motorizadas por factores exógenos (cambios en las percepciones de amenazas y declinación de la confianza mutua entre socios), así como otras de tipo endógeno (condiciones económicas, de infraestructura y socio-demográficas, pujas domésticas, cambios de régimen político y divisiones ideológicas). Las causas exógenas remiten, a su vez, a dos cuestiones. Los cambios en las percepciones de amenazas se manifiestan cuando a partir de un reacomodo del orden existente o una transición de poder mundial, los miembros de una organización deciden dar respuestas individuales a los constreñimientos y oportunidades globales. Un caso cercano es el de Colombia y Venezuela que han escogido alineamientos internacionales claramente opuestos y que, de hecho, han socavado la integración del acuerdo andino. Algo semejante podría acontecer si, por ejemplo, en el escenario de disputa acentuada entre Estados Unidos y China, la Argentina y/o Brasil optasen por plegarse a una y otra de las potencias. Así, las respectivas aquiescencias enterrarían la convergencia estratégica y, con ello, el componente básico de la integración. ¿Hay señales en ese sentido provenientes de Buenos Aires y Brasilia? ¿Qué sectores domésticos -civiles y militares, sociales y económicos, políticos e intelectuales, partidistas y mediáticos, estatales y no gubernamentales- pudieran empujar a favor de un plegamiento a Washington o Beijing? ¿Qué fuerzas internas alientan y validan una sociedad estratégica argentino-brasileña? ¿Cuál es la economía política interna e internacional -la ecuación de ganadores y perdedores- que pudiera llevar a una potencial desintegración de MERCOSUR? 

A su vez, el debilitamiento y la pérdida de confianza surge cuando uno o varios de los miembros de un proyecto asociativo comienzan a dudar acerca de si los otros socios lo asistirían ante una necesidad. Un ejemplo es lo que ocurrió con SAARC (Asociación para la Cooperación Regional del Sur de Asia) fundada en 1985. La organización no ha podido organizar una cumbre desde 2014. La última correspondía a Pakistán, pero con el aumento de tensiones tras los ataques terroristas en Bombay en 2016, India boicoteó los intentos de realizar tal cónclave. Llevan siete años sin reuniones y en ese lapso Pakistán consolidó una relación muy estrecha con China, mientras que la India fortaleció su acercamiento a Estados Unidos. ¿Cuáles eventos pudieron haber creado en los dos últimos lustros  -aún con gobiernos de similar orientación en la Argentina y Brasil- una merma de la confianza recíproca en momentos claves? ¿Qué temas -para el caso, los derivados del proteccionismo individual, de las trabas burocráticas mutuas, de las posiciones frente a asuntos políticamente sensibles en América del Sur- pudieron resquebrajar la fiabilidad bilateral? ¿Se fue marchitando la cultura de la amistad que se supo construir? ¿Esa desconfianza se instaló ya en el MERCOSUR?

¿Qué sectores domésticos -civiles y militares, sociales y económicos, políticos e intelectuales, partidistas y mediáticos, estatales y no gubernamentales- pudieran empujar a favor de un plegamiento a Washington o Beijing?

A esta altura, cabe subrayar que MERCOSUR -establecido en 1991 a través del Tratado de Asunción- tuvo su origen en una combinación previa de vocación cooperativa y espíritu convergente frente al recalentamiento de la Guerra Fría. La Declaración de Foz de Iguazú de 1985 que selló la amistad entre la Argentina y Brasil se asentó -para citarlo textualmente- sobre los “intereses superiores de la paz, la seguridad y el desarrollo de la región”. Este acuerdo fue el antecedente primordial para la creación en 1991 del Sistema Común de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (SCCC) y de la Agencia Brasileña Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC), única agencia binacional de salvaguardias nucleares en el mundo. Ciertamente, la piedra basal de MERCOSUR está en “Iguazú 1985” y se materializó más tarde en “Asunción 1991”. 

La Posguerra Fría, la expansiva democratización de América Latina, la ascendente interdependencia entre las sociedades, el auge de lo que se denominó el “regionalismo abierto” y la expectativa de una nueva agenda global constituyeron un telón de fondo que facilitó el anhelo integrador de MERCOSUR. Sumado a esto, una combinación de fórmulas políticas y económicas actuaron en favor del proceso de integración. En la década del ochenta y aún a comienzos de los noventa, los líderes de la Argentina y Brasil buscaron un “reaseguro” contra una potencial recaída dictatorial. En ese sentido, la paz y la integración económica fueron centrales para reducir el papel de los militares, disminuir recelos y generar certidumbre. Asimismo, la intensidad de la crisis de la deuda y su impacto social señalaban las dificultades de reconstruir un proyecto industrial viable en un ámbito nacional limitado. ¿Qué cambios exógenos y endógenos pudieron haber obstruido aquel proceso concebido en un contexto de Posguerra Fría y estimulado por importantes convergencias políticas, diplomáticas y económicas entre Buenos Aires y Brasilia? ¿Podrían estas causas inhibidoras desembocar en el colapso de la integración?

El fenómeno estructural exógeno que más incide e impactará en el vínculo entre la Argentina y Brasil y en el devenir de MERCOSUR es el aceleramiento de la redistribución de poder, influencia y prestigio a nivel global que tiene dos protagonistas centrales: Estados Unidos y China. Las marchas y contramarchas de MERCOSUR en las últimas dos décadas estuvieron, en parte, condicionadas por las relaciones entre Washington y Beijing. Desde el comienzo del gobierno del presidente George W. Bush hasta el primer mandato del presidente Barack Obama predominó en los vínculos sino-estadounidenses una mezcla de colaboración y competencia en dosis no idénticas pero suficientemente equilibradas. Ello permitió una relativa ampliación de los márgenes de acción individual y colectivo de MERCOSUR. A partir de la segunda administración de Obama se produjo un gradual e importante giro que se manifestó después del anuncio de la llamada “estrategia pivote” de 2012; una estrategia diplomática, económica y militar más asertiva que procuró incrementar la proyección de Estados Unidos en el Sudeste Asiático y cercar gradualmente a China. Con la presidencia de Donald Trump se agudizó el componente de disputa hacia Beijing y se abrió a nuevos campos como el financiamiento de infraestructura, la ciber-seguridad y las tecnologías de última generación. Esa herencia, con algunos retoques y retóricas distintas, se preserva y ahonda con el gobierno del presidente Joseph Biden. En breve, lo anterior preanuncia que los espacios de maniobra se reducirán para los países; lo cual no implica pasividad sino la urgencia de tener un mapa de ruta lo más preciso posible para lidiar con renovadas tensiones y mayor pugnacidad. Ello alentará la tentación por plegarse a uno u otro; lo que, a su turno, debilitará la autonomía de las naciones. La lógica del “sálvese quien pueda” será la antesala de una mayor dependencia individual y colectiva. Si la Argentina y Brasil aceptan dicha lógica culminarán en un “dilema de prisionero” en el que cooperar será vano aunque la cooperación bilateral fuese la mejor opción para lidiar con el power shift mundial.

El fenómeno estructural exógeno que más incide en el devenir de MERCOSUR es el aceleramiento de la redistribución de poder, influencia y prestigio a nivel global que tiene dos protagonistas centrales: Estados Unidos y China.

Y un factor coyuntural de origen exógeno que también afecta a MERCOSUR es la pandemia como un síntoma más de un mundo más entrópico. Ilan Kelman, un experto en disaster diplomacy, destaca que ese tipo de diplomacia busca contener y reducir la conmoción que generan las grandes calamidades. Así, los desastres naturales o provocados por los seres humanos pueden generar nuevos incentivos para la cooperación. COVID-19 es una catástrofe de envergadura que produce daños y costos enormes a las naciones; en especial en América Latina. Sin embargo, el Coronavirus no estimuló ninguna “diplomacia ante el desastre” en MERCOSUR. Nada indica hasta el momento que los miembros del acuerdo estén contemplando una acción combinada o colaborativa en la respuesta farmacéutica de las vacunas y en la pos-pandemia. Parece probable que, si no se produce algún viraje, la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay opten por un “juego de suma cero” en la materia; esto es que un jugador se beneficie a expensas de otros.

Conjuntamente con esa fragilidad frente a los cambios exógenos, el MERCOSUR atraviesa el período de menor densidad de vínculos transnacionales económico-comerciales de su historia. Este declive de los intercambios intra-zona comenzó a verificarse de forma continua a partir de 2011 y fue acentuándose, de manera abrupta, a partir del avance de la demanda de productos primarios de China que, a la par, contribuyó a la aceleración de un proceso de primarización del bloque. Frente a ello, los países del MERCOSUR no generaron nuevas condiciones para un re-despegue productivo basado en cadenas de valor agro-industriales o en proyectos conjuntos de diversificación productiva, por ejemplo, en lo satelital, espacial y nuclear así como en la biotecnología, donde tanto Argentina como Brasil poseen capacidades y trayectoria reconocida. Por el contrario, se fueron incrementando lentamente dinámicas unilaterales y creencias dogmáticas que desalentaron en la práctica los lazos productivosD, alejando la posibilidad de forjar una coalición exportadora pro-MERCOSUR.

Como se ha apuntado, existe una importante base conceptual y empírica en la disciplina de las relaciones internacionales para explicar el desfallecimiento de organizaciones internacionales. Dichos análisis demuestran la necesidad de conjugar explicaciones analíticas centradas en factores exógenos (como los cambios ambientales provocados por una transición de poder internacional o una depresión económica global) con una explicación centrada en las características institucionales intrínsecas. Los shocks exógenos erosionan muchos procesos de integración, pero no ponen en peligro a todas las organizaciones internacionales por igual. En efecto, los estudios de caso ilustran los diversos caminos hacia la disolución de una organización y, por lo tanto, subrayan la dificultad de formular una sola “gran teoría” de la desintegración. No obstante ello, es posible recoger algunas lecciones de la experiencia de organizaciones que se disolvieron o ingresaron a una situación de parálisis.

Una primera lección que podría extraerse es que una organización internacional puede sucumbir al estrés ambiental de un shock externo si no genera los suficientes anticuerpos o autodefensas y sus miembros se inclinan a responder afirmativamente a requerimientos de aquiescencia de grandes potencias, tal el caso de India y Pakistán en el mencionado SAARC. Las fuerzas centrífugas de la disputa entre Estados Unidos y China pueden incrementar una suerte de “unilateralismo periférico concesivo”, habilitando alineamientos divergentes y una descontrolada desconfianza entre los miembros. Hay suficiente evidencia, por lo tanto, de que internalizar rivalidades globales puede resultar disfuncional y contribuir a provocar o reavivar o exacerbar contiendas regionales y/o bilaterales. ¿Son conscientes las dirigencias nacionales en la Argentina y Brasil de esa alternativa disociadora si cada uno opta olvidar la razón estratégica vital que permitió la creación de MERCOSUR hace treinta años? 

Una segunda lección se vincula con el factor de riesgo que supone la menor densidad de vínculos transnacionales, la reducción de la interdependencia económica, las insuficiencias de infraestructura física, la persistencia de asimetrías no corregidas, la escasa disposición o capacidad innovadora empresarial, y la escasa participación ciudadana en proyectos conjuntos. A modo ilustrativo, es posible, como sostiene el internacionalista Andrew Moravcsik respecto a la Unión Europea, que incluso un colapso del euro no ponga en peligro la integración. Sin embargo, las repercusiones de tal evento indudablemente darían un impulso a los movimientos anti-europeos generando una espiral de desintegración. ¿Podría suceder esto último con el MERCOSUR? ¿Estamos hoy en un terreno más fértil para los MERCO-impugnadores y con menos incentivos para los MERCO-comprometidos? Vale la pena advertir que en este año el comercio bilateral entre la Argentina y Brasil ha venido creciendo y, sin embargo, eso no parece ser suficiente. Los esfuerzos contemporáneos para regenerar el tejido productivo regional podrían ser infructuosos si no se tomara como tarea la provisión de una nueva narrativa de despegue productivo centrípeto, mientras se enfrentan las tendencias centrífugas exacerbadas por “guerras comerciales”, el auge del proteccionismo y la relocalización de las cadenas globales de valor.

Ya no se trata de adaptarse a las circunstancias para apenas permitir la supervivencia marginal de MERCOSUR, sino de la necesidad de un esfuerzo, principalmente de la Argentina y Brasil de rescatar y reactivar el sentido estratégico de este acuerdo.

Finalmente, una tercera lección a subrayar es que las vacilaciones políticas debido al lugar y valor distintos que cada gobierno le otorga a la integración pueden erosionar la cohesión y sentar las bases para una desintegración. Siguiendo al científico social y político Karl Deutsch, un sistema está integrado en la medida en que, en virtud de la cohesión entre sus miembros, puede afrontar tensiones y presiones, soportar desequilibrios y resistir divisiones. Un ejemplo ilustrativo lo ofrece la experiencia del fracaso de la Liga de las Naciones que llegó a tener un apogeo promisorio entre 1924-1929. Por razones particulares en cada país, los gobiernos y la opinión pública informada en los países occidentales vacilaron en otorgarle relevancia durante el período 1934-1938. El presidente Franklin D. Roosevelt, en un famoso discurso pronunciado en 1937, pedía “la cuarentena de los impugnadores”, pero ni las élites ni las sociedades lo respaldaron. En breve, un proceso de integración tiende a debilitarse sin la unidad de los países que lo constituyen, la amalgama de valores compartidos, las lealtades a compromisos adquiridos, y la disposición a la supranacionalidad. ¿Existe una conciencia extendida en los países de MERCOSUR -y en especial, en la Argentina y Brasil- de lo que podría significar el fin de la voluntad política para preservarlo y readecuarlo? ¿Es posible que los gobiernos den un paso al vacío en cuanto al abandono de MERCOSUR motivados por una presunta expectativa de que sin MERCOSUR cada uno estará mejor?

Ya no se trata de adaptarse -poco, tarde y regularmente- a las circunstancias para apenas permitir la supervivencia marginal de MERCOSUR, sino de la necesidad de un esfuerzo, principalmente de la Argentina y Brasil y a nivel oficial, de rescatar y reactivar el sentido estratégico de este acuerdo que cumple ahora 30 años de existencia. En este marco resulta urgente, como complemento natural a lo que hagan los gobiernos de turno, estimular y desarrollar la diplomacia ciudadana. En este caso entendemos la diplomacia ciudadana como una en el que grupos no gubernamentales desarmados proyecten benignamente un rol complementario al del Estado, asumen una labor de interlocución legítima con distintas contrapartes en el exterior y desplieguen alianzas novedosas con las sociedades civiles de otras naciones. En esta hora creemos que es indispensable un amplio involucramiento de los ciudadanos --políticos, empresarios, trabajadores, ONGs, sindicalistas, académicos, científicos, comunicadores, artistas, mujeres, jóvenes, etc.- en una recuperación efectiva del ideal integracionista argentino-brasileño y en un relanzamiento franco de MERCOSUR.

Bernabé Malacalza es investigador adjunto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y profesor en la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) y la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT)

Juan Gabriel Tokatlian es profesor plenario y vicerrector de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT).

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