Frondizi y los militares frente al Plan CONINTES

A comienzos de los años 60, el gobierno de Arturo Frondizi tomó una medida trascendental para la historia de la represión en la Argentina: la autorización a las Fuerzas Armadas para que intervengan en la persecución política de civiles en el marco de la “resistencia peronista”. El Plan de Conmoción Interna del Estado (CONINTES) se aprobó inicialmente el 14 de noviembre de 1958 mediante el decreto secreto 9880, en plena vigencia del estado de sitio y en un contexto dominado por los conflictos sindicales que comenzaban a resurgir en diferentes puntos del país. 

La amenaza interna se asociaba con los trabajadores sindicalizados, mencionando el decreto 9880 un “grave estado de necesidad” existente. Esto se debía a una serie de “perturbaciones advertidas en distintos aspectos de la vida nacional” que ponía en peligro sus instituciones y el orden público. Se expresaba que “las Fuerzas Armadas deben proceder con toda rapidez y absoluta energía a efectos de asegurar el pronto restablecimiento del orden público”. 

El Plan CONINTES se activó el 13 de marzo de 1960 a través de un decreto que otorgaba a las Fuerzas Armadas el mando de las fuerzas de seguridad, estableciendo además un sistema de jurisdicciones especiales. De esa forma, las Fuerzas de Seguridad quedaron bajo el control operativo de las Fuerzas Armadas, una disposición que se repetiría varias veces en los años siguientes. El Plan se activó para enfrentar una ola de atentados ejecutados por los “comandos” de la “resistencia”, aunque en sus inicios se lo había delineado para la represión del movimiento obrero. 

Los resultados del Plan CONINTES muestran que tuvo un efecto devastador sobre los “comandos” de la “resistencia” y el movimiento obrero, eliminando sus acciones en poco más de un año. Si 1959 y los primeros meses del año siguiente marcaron el punto máximo de la cantidad de atentados y operaciones clandestinas, a partir de marzo de 1960 se mostró una cara inversa. Ese año indica el punto crítico en que las acciones de los “comandos” comenzaron a separarse de las bases obreras, debilitadas por la marcada reducción en la cantidad de huelgas, la desmoralización, la represión y la detención de miles de militantes peronistas. A este panorama se agregaba la recesión por las políticas económicas aplicadas desde 1959.

La puesta en marcha del Plan surgió de una decisión de las autoridades políticas y las Fuerzas Armadas. ¿Cómo se gestó esa opción? Gran parte de la bibliografía sobre el tema considera que fue el resultado de la presión castrense sobre el gobierno: éste se habría visto forzado a dictar los “decretos CONINTES” para contener la amenaza golpista de los militares, dándoles la autorización para reprimir a la “resistencia peronista”. Un conjunto de nuevas fuentes disponibles en el Fondo del Centro de Estudios Nacionales, en la Biblioteca Nacional, ayuda a complejizar este cuadro de situación y muestra una faceta antes desconocida. 

La discusión de las medidas a aplicar contra los detenidos sirvió para que el gobierno y los militares debatieran sobre el tipo de estado de excepción a implementar. El 14 de marzo de 1960 tuvo lugar una reunión clave en el despacho presidencial entre las autoridades políticas y los representantes de las Fuerzas Armadas. En ella participaron Arturo Frondizi junto al ministro de Defensa, Nacional Justo Villar; el secretario de Guerra, general Rodolfo Larcher; el secretario de Marina, contralmirante Gastón Clement; el secretario de Aeronáutica, brigadier Jorge Rojas Silveyra y el jefe de la Casa Militar, brigadier Baldomero Llerena.

Luego del inicio del CONINTES, el secretario de Guerra Larcher le pidió al presidente que declarara la ley marcial con urgencia. La ley marcial –a diferencia del estado de sitio– implicaba el reconocimiento de una situación de guerra, poniendo en cuestión el orden constitucional. Esto implicaba el establecimiento de una lógica bélica para la conducción del Estado: la unidad de los mandos político y militar. La justicia castrense adquiría un rango de primacía por sobre el fuero civil.

Los militares querían imponer un estado de guerra interna para tener mayores prerrogativas, una opinión que contaba con un amplio apoyo en las tres armas. El 26 de mayo de 1960 tuvo lugar una reunión de oficiales superiores de la Armada y la Aeronáutica en el portaviones Independencia: el objetivo fue analizar diferentes aspectos de la coyuntura de conflictividad interna en curso. En el encuentro – consignado en un informe que poseía Frondizi– marinos y aviadores coincidieron en que “no existe otra alternativa que actuar con las Fuerzas Armadas no como función policial, con restricciones contraproducentes, sino con plenas atribuciones militares”. Se señalaba algo similar a lo expresado por el general Larcher al afirmar que “el Estado posee medios legales tales como la ley marcial, que aplicada por un breve plazo no superior a las 48 horas y con esa duración fijada de antemano por el decreto respectivo, se conseguiría clarificar totalmente el estado ambiental terrorista que viven ciertos sectores del país”.

El actor castrense se mostraba en desacuerdo con la aplicación del Plan CONINTES. Según el informe, los representantes de la Marina y la Fuerza Aérea opinaban: “actualmente, la intervención militar […] prolonga innecesariamente, la solución del problema. […] la expresión ‘ni chicha ni limonada’ es bien gráfica para definir la situación con el Conintes actual. Es decir que la aplicación de la ley marcial por un plazo determinado y mínimo es una de las conclusiones a que se arriba en este tema”. 

Los militares advertían que el Plan era ilegal debido a que sólo tenía las firmas del presidente y el secretario de Guerra, sin mención a los demás ministros. Otro informe –también en poder de Frondizi– que reunía la opinión del alto mando del Ejército se inscribe en una tendencia similar. Se consideraba que “el Presidente de la República debe proceder a levantar la vigencia del Plan Conintes, que a la fecha está ocasionado ‘creciente malestar’ en las Fuerzas Armadas y muy especialmente en el Ejército”. Se indicaba, no obstante, que aquella medida debía tomarse luego de que el Congreso sancionara una “Ley de Seguridad Social” e interviniera las universidades, iniciando un plan de lucha contra el “comunismo”. 

Las Fuerzas Armadas opinaban que debía avanzarse en la creación de un estado de excepción que incluyera la pena de muerte y se extendiera más allá de cualquier marco legal de tiempos de paz, incluida la Constitución. En otro informe que poseía Frondizi, el general Carlos Peralta se mostraba de acuerdo con tener una ley que eliminara el “terrorismo” por medio de la pena capital. El general Juan Picca, por su parte, afirmaba que “a los terroristas hay que fusilarlos. Urge la ley [de pena de muerte]”. Varios militares más expresaban su preocupación frente a un poder legislativo que –según ellos– era hostil frente a esa solución. El teniente coronel Jorge Shaw señalaba que “nuestra preocupación máxima es el Congreso. Están en el torpe propósito de allegar votos mientras el país quiere ser dominado por las bombas. ¿Hasta dónde se podrá ir en este problema?”.

El coronel Osiris Villegas fue quien mejor sintetizó la encrucijada entre el orden legal y el enfoque contrainsurgente: “la situación es grave; si hay que tomar medidas inconstitucionales, a ello nos obligarán los hechos. Por encima de la constitución está el país. Parece mentira que el Congreso se oponga al orden en el país. ¿Qué es lo que pretenden? Urgen las medidas: si no, no sé qué ocurrirá”. La declaración de un estado de necesidad buscaba constituirse en la garantía para la transgresión de la ley. La lógica de la excepción determinaba una concepción de la Constitución y del Congreso que los asociaba con obstáculos para la acción represiva. 

Para Frondizi, la declaración de la ley marcial significaba algo que no estaba dispuesto a reconocer: una situación de guerra civil. En la reunión del 14 de marzo el presidente sostuvo que los tribunales militares podían establecerse bajo el amparo de la normativa de defensa de tiempos de Perón, ya que “la misma considera el estado de Conmoción Interna, y tal estado existe. No podemos dar un bando para todo el país, además cualquier juez ante un pedido de amparo y por la falta del Estado de Guerra, hará lugar al mismo y pondrá en libertad al recurrente”. Ante la insistencia del general Larcher para dictar la ley marcial, el presidente convocó a los asesores legales de las Fuerzas Armadas: se debía discutir la herramienta jurídica para que el actor castrense juzgara a los civiles. 

Una vez que los asesores militares llegaron a la reunión, Frondizi los interrogó sobre la cuestión más problemática: “¿El Poder Ejecutivo puede en cualquier caso imponer la pena de muerte? Sería cuestión de analizar: 1). La actitud de un juez ante un bando. 2). La aplicación de la Ley 13234 con los Tribunales Militares. 3). La pena de muerte para cualquier procedimiento”. La respuesta del auditor de las Fuerzas Armadas coronel Horacio Mainar fue contundente: mientras los poderes ejecutivo, legislativo y judicial estuvieran funcionando normalmente, el presidente no podía gobernar mediante bandos militares en tiempos de paz.

El presidente no podía arrogarse dentro la Constitución la facultad de declarar la pena de muerte. El general Larcher sentenció en desacuerdo: “es necesario salirse de la Constitución para defenderla”. Sin embargo, el secretario de Guerra no obtuvo lo que deseaba. Frondizi ordenó a los asesores legales militares redactar un proyecto dentro de los marcos constitucionales que no pudiera objetarse jurídicamente.

La postura de Frondizi terminó por imponerse después de arduas discusiones. El general Larcher insistía en declarar la ley marcial, proceder a la creación de tribunales militares facultados para juzgar civiles y, de ser necesario, dictar la pena capital. El secretario de Guerra manifestó: “existe una gran inquietud en el Ejército, se pide que se den las armas para castigar. El estado Conintes nos transforma en simples policías. Si se puede tomar una medida legal y vigorosa, creo que esta inquietud desaparecerá”.

El presidente defendió el Plan CONINTES y salió al cruce afirmando: “el pasaje de la policía a depender del Ejército se realizó por pedido del Comandante en Jefe del Ejército [el general Carlos Toranzo Montero]”. Luego de este planteo, las autoridades políticas y militares llegaron a un acuerdo: el 15 de marzo se publicó el decreto 2639 que estableció los consejos de guerra para civiles. En esta discusión la posición de Frondizi prevaleció por sobre la del general Larcher, que resumía la opinión mayoritaria dentro de las Fuerzas Armadas.

Se desprende una idea bastante diferente de la que sostiene la historiografía: el presidente puso en ejecución el Plan CONINTES en un contexto en el que el actor militar era contrario a esta opción. La mayor parte de la oficialidad de las fuerzas terrestres, la Marina y la Aeronáutica era partidaria de la declaración de la ley marcial por decreto o mediante un bando y el establecimiento de la pena de muerte para los delitos vinculados con actos de “terrorismo”. Había una excepción nada desdeñable: el Comandante en Jefe del Ejército, general Toranzo Montero. El presidente y el Comandante en Jefe del Ejército alcanzaron un punto de acuerdo. Esto era algo destacable: Toranzo Montero, un oficial que era tan antiperonista como anticomunista, tuvo numerosos enfrentamientos con Frondizi desde su nombramiento en 1959, especialmente por la estrategia integracionista: era partidario de una línea dura, basada en la proscripción electoral y la aplicación de medidas represivas.

La posición de Frondizi no fue de debilidad total, pudiendo imponerse en este caso. Se evitó decretar la ley marcial y la pena de muerte, una situación que desde su punto de vista hubiera implicado reconocer que el país se hallaba en un estado de guerra civil. El punto de discordia con las Fuerzas Armadas se refería a los métodos pero no al enemigo. El presidente participaba del abordaje contrainsurgente y de la vinculación del movimiento peronista con el “comunismo”. En el mensaje al Congreso de 1961, Frondizi afirmó que “el papel previsto para las fuerzas armadas ya no se limita a la defensa de la Nación de los ataques armados exteriores, sino que se extiende a la defensa del frente interno, que es donde fundamentalmente se desarrolla la guerra ideológica mediante la infiltración de individuos de ideas disolventes”. El Ejército se planteó que se debía tener un orden legal permanente para el uso de las Fuerzas Armadas en el plano interno: el gobierno nacional se propuso elaborar y sancionar un marco normativo que reemplazara la Ley de defensa 13234.

En el futuro será necesario indagar en la figura de Frondizi y buscar hasta qué punto el propio presidente estaba de acuerdo con los militares respecto de la necesidad de militarizar la seguridad interna frente a una supuesta amenaza interna revolucionaria. Por lo tanto, puede decirse que por el momento se pudo comprobar que tanto el actor político-civil como el actor militar encontraron en los tempranos sesentas un terreno de común acuerdo respecto de considerar a la seguridad interna como una esfera de intervención de las Fuerzas Armadas en clave antisubversiva. Las implicancias y la permanencia de este punto de acuerdo entre los actores señalados proyectaron su sombra sobre los años siguientes hasta llegar a la oscuridad del terrorismo de Estado de mediados de los años 70.