Los recursos naturales en manos de las provincias y la falta de políticas públicas coordinadas, dos desafíos del federalismo ante el cambio climático

Las alarmas encendidas acerca de las consecuencias cada vez más riesgosas y visibles del cambio climático ponen a la Argentina frente a la necesidad de propiciar acuerdos sociales y políticos para mitigar los efectos ambientales y adaptarse a su impacto. Para distintos especialistas, el desarrollo de instrumentos de políticas públicas para esta realidad no solo se requiere la aplicación de las leyes vigentes, sino también la creación de otras, inclusive, de relevancia constitucional.

“Si bien es demasiado complejo, podría decirse que es necesario cambiar la Constitucional Nacional para implementar una política ambiental integral a nivel nacional. El marco normativo actual permite tomar decisiones para desarrollar e implementar políticas que mitiguen el cambio climático y ayuden a la adaptación frente a sus impactos, pero en la práctica suele ser difícil lograrlo con la velocidad que el problema necesita”, consideró, en declaraciones a elDiarioAR, Juan Pedro Cano, especialista en Sustentabilidad, Derecho, Gestión y Políticas Ambientales y consultor del Banco Mundial (BM).

La conformación estructural de gobierno de la Argentina es federal, un sistema bajo el cual los gobiernos provinciales son interdependientes y parcialmente soberanos. El artículo 124 de la Constitución Nacional establece que le corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales en su territorio. Así también lo recordó semanas atrás el ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible nacional, Juan Cabandié, cuando el humo provocado por los reiterados incendios intencionales en las islas del Delta cubrió casi por completo la ciudad bonaerense de San Nicolás y el Ministerio a su cargo pareció no tener herramientas para combatirlos. “Como dice nuestra Constitución, los recursos naturales son de las provincias, que tienen que coordinar las tareas de combate del fuego y tener los recursos para hacerlo”, les reprochó Cabandié, en una entrevista con Radio Con Vos, a las autoridades locales. En ese diálogo, el funcionario planteó que es poco lo que puede hacer si se toma al Ministerio que encabeza como un organismo “testimonial” y sin el aparente aval de otros poderes en las acciones de defensa del medio ambiente. “Se te escucha sin recursos, Juan, para parar este desastre”, le comentó el periodista Reynaldo Sietecase en la entrevista frente al desanimo que traslucían las palabras del ministro. 

Según marca la Constitución son las provincias las que tienen la competencia para autorizar o no el uso de los recursos naturales y de sancionar a quienes incumplan las leyes. “El poder de policía está a nivel local”, explicó Cano. La Ley General del Ambiente establece que el ámbito de concertación federal en materia ambiental es el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), en el que participan la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires a través de las secretarías ambientales. Allí los representantes de cada una de las partes abordan cómo tienen que implementarse las leyes, y otras cuestiones ambientales que no están legisladas, “para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sostenible en Argentina”.

“El marco jurídico puede ser mejorable, pero no es el problema central. Se necesita lograr una definición de política integral y coherente, con metas y medidas claras, no sólo a nivel de cada provincia sino a nivel nacional, donde es necesario se impulse y promuevan acuerdos y políticas conducentes para que el sector privado y la sociedad pueda desarrollar sus actividades en ésa misma línea”, sostuvo Cano.

Para Marcelo Leiras, director de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (UdeSA), efectivamente la división de la autoridad entre gobiernos nacional y provinciales “es un obstáculo para la protección ambiental” porque el medio ambiente es algo continuo y que no tiene fronteras. “Lo que ocurre en un lugar afecta también a otro. Por eso, para evitar o para mitigar daños ambientales sería indispensable que los gobiernos cooperen entre sí”, resaltó Leiras, doctor en Ciencia Política por la Universidad de Notre Dame e investigador Independiente del CONICET.

Esa cooperación entre gobiernos, explicó Leiras, no siempre ocurre porque suelen tener preferencias distintas sobre cómo manejar la tensión entre el desarrollo económico de corto plazo y la protección ambiental. “Lo complicado de este problema es que basta un número relativamente pequeño de agentes que tengan un compromiso más leve con la protección ambiental para que el riesgo aumente. El otro lado de este argumento es que sin cooperación casi unánime la protección ambiental es muy difícil”, analizó.

Al igual que Cano, Leiras consideró que aunque los gobiernos provinciales tengan jurisdicción primaria sobre los recursos naturales, la adopción de estándares o compromisos de escala nacional, ya sea en el Congreso o en Consejos Federales vinculantes, puede facilitar la coordinación para la protección ambiental. 

Entre otras normas ambientales de alcance nacional rige en el país desde diciembre de 2019 la Ley 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global. El objetivo de la norma es garantizar acciones, instrumentos y estrategias adecuadas para enfrentar las consecuencias provocadas por el clima y también que cada jurisdicción del país promueva procesos de participación en favor del desarrollo humano y el cuidado de los ecosistemas. La norma, inclusive, define lo que se denomina cambio climático: “La variación del clima atribuida directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad climática natural observada durante períodos de tiempo comparables”. 

La ley indica que las políticas del Estado en esta materia deben ser transversales, integrando tanto las públicas como las privadas. La norma dispuso la creación de un Gabinete Nacional de Cambio Climático, que está presidido por el jefe de Gabinete y compuesto por las máximas autoridades de las áreas de gobierno. Además, fijó la creación de un Consejo Asesor Externo integrado por investigadores, sindicatos, comunidades y pueblos indígenas, representantes de organizaciones ambientales, universidades, entidades académicas y empresariales, y de dirigentes de partidos políticos con representación parlamentaria, entre otros. Su función principal es garantizar la participación ciudadana para asistir y asesorar en la elaboración de las políticas públicas de cambio climático y priorizar las necesidades de los grupos sociales más vulnerables a los impactos climáticos. Este Consejo, sin embargo, todavía no fue conformado, explicó a elDiarioAR Azul Schvartzman, coordinadora del Departamento de Política e Investigación para la Sostenibilidad de Eco House, una organización sin fines de lucro especializada en educación, política, economía y voluntariado para la sostenibilidad. “La normativa es buena, pero siempre el problema aparece a la hora de su aplicación. El cambio climático es una problemática interseccional e interdisciplinaria, que requiere que todas las áreas del gobierno se involucren y tomen medidas concretas”, comentó Schvartzman. Como mencionaron Cano y Leiras, la referente de Eco House expresó que al tener las provincias la potestad de los recursos cualquier norma pensada e impulsada desde Buenos Aires choca, con posterioridad, contra realidades territoriales muy diferentes. “La Ley de Bosques es un ejemplo de eso. Por un lado, tenemos provincias que obstaculizaron enormemente su implementación local, pero tampoco el Estado nacional la financió como establece el texto de la ley”, destacó.

Según la Fundación Vida Silvestre, desde su implementación en 2009 la Ley de Bosques ha recibido menos del 10% del presupuesto que le correspondía. Y el próximo año no será la excepción: el proyecto de presupuesto que presentó días atrás el ministro de Economía, Martín Guzmán, para 2022 le asigna a la protección de los bosques apenas el 3% del monto fijado legalmente. “Son 1.212 millones de pesos para cuidar 50 millones de hectáreas; 25 pesos por hectárea durante un año; 2 pesos por hectárea por mes”, agregó Vida Silvestre. 

Por su parte, un informe de la organización ecologista Greenpeace advirtió que la deforestación en el norte argentino durante 2020, a pesar de las restricciones impuestas por la pandemia de coronavirus, fue superior a 2019. Así, la pérdida de bosques nativos -para favorecer el desarrollo de la agricultura y ganadería intensiva- fue de 114.716 hectáreas considerando a las provincias de Santiago del Estero, Jujuy, Salta, Formosa y Chaco. La conservación de los bosques juega un rol clave en la mitigación del cambio climático. El nivel de deforestación descrita por Greenpeace generó emisiones por 20.922.835,07 de toneladas de dióxido de carbono, lo que equivale a la contaminación generada por unos 4,48 millones de vehículos circulando durante un año.

El correcto financiamiento de la Ley de Bosques fue uno de los reclamos que ciento de jóvenes ambientalistas y militantes de movimientos sociales y organizaciones políticas expusieron durante una marcha que recorrió el centro porteño hasta el Congreso, llevada a cabo con motivo de la octava movilización global por el clima convocada a nivel mundial  por la activista sueca Greta Thunberg, fundadora del movimiento Viernes Por el Futuro. Los manifestantes también reclamaron una transición hacia un modelo productivo sostenible, agroecología sin explotación animal, leyes de acceso a la tierra, de envases y humedales; una mayor inversión en energía renovables y el rechazo al proyecto de Ley de hidrocarburos presentado por el Gobierno.

“La Constitución dejó el dominio de los bienes naturales a las provincias, pero esto no implica que el Estado Nacional deba desprenderse de la estrategia de política nacional sobre esos bienes, sino todo lo contrario”, afirmó Lucas Micheloud, miembro de la Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas, a elDiarioAR. 

Por ese motivo, aseguró, a través del federalismo de concertación el Ministerio de Ambiente “tiene un rol central en el diseño de la política ambiental nacional y en las estrategias de preservación del ambiente en todo el país, para eso debe generar políticas de articulación interjurisdiccional frente a problemas que no son sencillos y requieren una mirada federal”, sostuvo Micheloud. 

Según el abogado ambientalista, hasta el momento la voluntad política ha sido escasa o nula en la defensa de la naturaleza y los derechos humanos ambientales. 

“Hay que repensar todas las políticas públicas, pero no tirando la pelota de una jurisdicción a otra, sino sentando en la mesa de conversación a todos los estados provinciales, a la Nación, y fundamentalmente a la sociedad civil, que tiene que ser escuchada y formar parte de las decisiones porque los bienes comunes nunca pueden depender de un funcionario de turno ni tampoco de una provincia”. 

En este sentido, Micheloud destacó “El constitucionalismo ambiental y el acuerdo de Escazú ratificado por la Argentina representan un giro disruptivo en la toma de decisiones públicas sobre la gestión de los bienes comunes, porque los funcionarios ya no pueden decidir en la soledad de sus despachos ni ampararse en la democracia representativa para hacer cualquier cosa, sino que deben garantizar el cumplimiento de los instrumentos de política y gestión ambiental y dinamizar la democracia participativa de forma temprana y oportuna, escuchando a las comunidades en sus territorios”.

GT/SH