El Estado capturado

Mientras el presidente Javier Milei daba su primer discurso por cadena nacional para anunciar su mega Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU), al gabinete que lo acompañaba le faltaba una integrante: la ministra de Relaciones Exteriores, Diana Mondino. La Canciller se encontraba en París, en un viaje que fue difundido por el gobierno como una gira tendiente a lograr la incorporación de Argentina a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Que no estuviera cuando se emitió la comunicación por cadena nacional no le impidió rubricar el decreto.

Argentina tuvo en el gobierno de Macri el mismo interés y por eso se sometió a la evaluación de la OCDE sobre sus políticas de integridad o anticorrupción. El informe resultante -un estudio muy riguroso desarrollado por expertos y expertas del organismo- identificó algunas fortalezas y muchas debilidades del sistema argentino para prevenir la corrupción. Entre los problemas identificados, el informe daba cuenta de la relevancia de robustecer las medidas preventivas, la necesidad de una mejor coordinación entre los organismos de control, así como de generar políticas de integridad y transparencia en el Poder Legislativo y fundamentalmente en el Judicial.

Pero el tema que llevó quizás más atención fue la falta de un sistema eficiente de prevención, control, monitoreo y sanción para los conflictos de intereses. Esa preocupación era entendible: en aquel momento, con gran participación de CEOs en la gestión pública, los conflictos de interés eran masivos y los riesgos de que las decisiones del Estado fueran capturadas por los intereses privados eran evidentes. Así destacó el organismo: “El observatorio de las élites argentinas determinó que el 24% de los miembros del gabinete inicial del presidente Macri (86 personas) ocupaban cargos en el sector privado al momento de su designación. De estos 86 servidores, 60 eran directores ejecutivos (Observatorio de las elites argentinas, 2017). Esto puede conllevar el riesgo de una mayor percepción de que las políticas y las reglamentaciones no se formulan en el interés público, sino en el interés de ex-empleados y afectar negativamente la confianza en la integridad del proceso de toma de decisiones públicas¨. 

Es de esperar que la OCDE mantenga esta preocupación, ahora frente a la composición actual del gabinete del presidente Milei. No vamos a abundar sobre la descripción de la composición del gabinete, organismos y empresas con participación estatal porque ha sido extensamente cubierto en distintas notas periodísticas de medios no oficialistas, pero sí recordar lo que advertía en aquel informe la OCDE, retomando un documento de Transparencia Internacional: “La designación de servidores públicos que han ocupado cargos clave en el sector privado crea el riesgo de que se formulen políticas y reglamentaciones a favor del empleador o sector previos. El riesgo se acrecienta en particular, cuando ex-lobistas ingresan al servicio público en calidad de asesores o en la toma de decisiones”.

Lamentablemente, este riesgo de captura se ha materializado ya, a menos de 15 días de gobierno, en el mega DNU que reporta una enorme transferencia de ingresos, beneficios y oportunidades a las empresas en las que se desempeñaban hasta hace apenas unos días algunos de sus firmantes. Esto se agrava en el caso de quienes poseen acciones en las empresas beneficiadas. Vale señalar que los funcionarios que incurrieron en conflictos de intereses debieran ser sancionados y, de acuerdo al artículo 17 de la ley de ética pública, sus actos podrían ser declarados nulos. Además, la misma acción que deriva en una sanción administrativa por violar la ley de ética pública puede dar lugar a la comisión de delitos. Negociaciones incompatibles, tráfico de influencias, abuso de autoridad son todos tipos penales que los tribunales podrían aplicar en el análisis de las situaciones descriptas.

La OCDE señaló también que, con un gobierno capturado por algunas empresas o corporaciones, no sólo se afectan los intereses generales, sino que también se corre otro riesgo: que se afecte la competencia entre empresas. El mega DNU firmado por el presidente y sus ministros ya ha dado lugar a quejas por parte de empresas que alegan, precisamente, una afectación a la competencia y un beneficio directo para empresas con posición dominante.

Hay otro aspecto vinculado a lo que pasa en el mundo empresarial: las empresas que se benefician de estas actuaciones poseen códigos de ética o conducta que establecen de manera taxativa cómo deben comportarse en el relacionamiento con el sector público. ¿Cómo se tratarán estas desviaciones a sus políticas de compliance y gobierno corporativo? ¿Cuánto participaron en las desviaciones los mismos estudios jurídicos que diseñaron sus políticas de cumplimiento? La ley de responsabilidad penal de las personas jurídicas aguarda, invicta en su aplicación en tribunales federales, que alguien esté dispuesto a activarla. Mientras tanto, hay regulaciones en países centrales que prohíben a sus empresas prácticas como las que estamos viendo estos días en nuestro país.

A todo esto, se suma que las políticas adoptadas fueron realizadas sin ningún intento por gestionar estos conflictos de intereses. De acuerdo a la Ley de Ética en la Función Pública (art.15b) los y las funcionarias deben abstenerse de intervenir en relación a personas o cuestiones a las cuales hayan estado vinculados hasta tanto se cumplan tres años de la desvinculación del interés en cuestión (cese de la prestación de servicios o renuncia, según corresponda). De acuerdo a la normativa vigente, es necesario revelar el interés incompatible, se debe comunicar la voluntad de excusarse y remitir las actuaciones a su superior jerárquico inmediato para que éste designe quién actuará en su reemplazo. La OCDE recomendó fortalecer y afianzar los procesos de identificación y gestión de los conflictos de intereses, razón por la cual, durante la gestión anterior se diseñó el Sistema de Monitoreo de Actividades Privadas y Públicas Anteriores y Posteriores al ejercicio de la función pública que tiene como objetivo cotejar y verificar el cumplimiento de las normas de ética pública por parte de las personas que ingresan y egresan de cargos públicos de alta jerarquía en el Poder Ejecutivo Nacional; se aprobó el Reglamento de procedimientos sobre ética pública y conflictos de intereses de la Oficina Anticorrupción y se elaboró un proyecto de ley de integridad y ética pública con gran participación y consenso de especialistas de todos los espacios, que lamentablemente nunca fue remitido al congreso para su tratamiento. Aquí también hubo una oportunidad perdida.

No vemos en todo el proceso que llevó a la elaboración del DNU la implementación de ningún mecanismo para gestionar los conflictos de intereses existentes, no hubo pedidos de abstención o recomendación jurídica de las áreas competentes. A decir verdad, el DNU no tuvo ni siquiera el trámite administrativo que corresponde. Tampoco hubo aquí ningún protocolo anticorrupción para defender la seguridad jurídica, sino tan sólo la influencia desatada del interés privado plasmado en un decreto trabajado por fuera de la administración pública.

Funcionarios offshore

Pero volvamos a esto que advierte Transparencia Internacional: ¨El riesgo se acrecienta en particular, cuando ex-lobistas ingresan al servicio público en calidad de asesores o en la toma de decisiones¨. Pongamos el foco en los asesores.

Hace unos días le preguntaron a Daniel Funes de Rioja, presidente de la UIA, si abogados del estudio jurídico que lleva su nombre intervinieron en la elaboración del DNU. “Pregúntele a los integrantes del estudio” contestó. Su estudio -Brouchou y Funes de Rioja- no es el único mencionado como interviniente en el proceso de des-regulación y des-protección social que beneficia a sus empresas-clientes. Si esto fuera así, identificar los conflictos de intereses resultará mucho más complejo: ya no es una persona la que atraviesa la puerta giratoria para salir de una empresa e ingresar a la función pública, sino que se trata de un esquema de influencia indebida con una opacidad total, completamente offshore, por fuera de la plataforma continental de la función pública. 

Particularmente exótico es el rol desempeñado por Federico Sturzenegger, ideólogo y ejecutor del DNU. Vale recordar que Sturzenegger mostró con orgullo el voluminoso proyecto cuando se lo presentó a la entonces candidata Patricia Bullrich, casi como confirmando que para quienes tienen poder es indiferente quien ejerce la máxima magistratura de un país, siempre y cuando puedan infiltrarlos, influenciarlos, capturarlos. Sturzenegger le dio a Milei esta herramienta para su revolución libertaria y estuvo a la derecha del Presidente -junto al gabinete- mientras se lo contaba a la sociedad. Para dar más muestras de la irrelevancia de la calidad institucional cuando gobierna el poder económico, en los días posteriores ofició él mismo de vocero en medios afines para defender la propuesta.

¿Cuál es el propósito por el cual alguien que no desempeña la función pública interviene de esta manera en la generación de políticas? La respuesta más evidente es que se procura evitar las responsabilidades que implica la función pública, operar por fuera de la plataforma de la función pública para escapar a cualquier tipo de control. No sabemos cómo tomó sus decisiones, con quienes se reunió, con quienes trabaja; desconocemos los expedientes administrativos donde obran los antecedentes de su proyecto o iniciativa. Personas con funciones pero sin ser funcionarios escapan también a los deberes propios de la ética pública: los funcionarios offshore no presentan declaraciones juradas patrimoniales ni de conflictos de intereses, no publican sus audiencias, ni registran sus viajes u obsequios.

Este híbrido de personas que ya no saltan de un lado al otro del mostrador, sino que caminan por la frontera con un pie de cada lado es toda una novedad. Esta práctica de gestión no comenzó, sin embargo, con el DNU: arrancó unos días después del ballotage, con el viaje de Milei a Estados Unidos en un avión que nadie sabe quién pagó, donde empresarios y funcionarios mantuvieron una agenda fuera de radar. ¿Será esta modalidad la que subyace en el mensaje por extraordinarias donde se solicita al Congreso de la Nación ¨autorización para que el señor Presidente de la Nación pueda ausentarse del país durante el año 2024¨? Vale destacar que esta modalidad continuó también con el hospedaje en el Hotel Libertador, cuenta que se desconoce cómo y por quién está siendo pagada.

Opacidad institucional y ¨la mano invisible¨ del mercado

La propuesta de desregulación expresada en el DNU busca desarmar políticas protectoras en sectores y actividades económicas volviendo a escribir la relación entre empresas y usuarios-consumidores-ciudadanos-personas. La relación entre estos dos polos es siempre asimétrica; una relación en la que el Estado interviene para evitar circunstancias abusivas y garantizar los derechos que el gran acuerdo social, la Constitución Nacional, garantiza o defiende.

Pues bien, si el Estado es capturado por empresas e intereses privados y el mercado actúa sin el contrapeso marcado por derechos económicos, sociales, culturales y ambientales solo queda esperar la pedagogía de la crueldad que ejerce quien es más fuerte en los intercambios mercantiles: las empresas de medicina prepaga o los dueños de las propiedades en alquiler, por nombrar algunos ejemplos. En esa línea argumenta la OCDE: ¨Cuando las decisiones de políticas públicas favorecen intereses particulares en detrimento del interés público, las desigualdades se exacerban y se ven socavadas la democracia, el crecimiento económico y la confianza en el gobierno¨.

Hasta hace no tanto la captura del Estado no era considerada corrupción y la desregulación era considerada la solución contra la arbitrariedad pública. Esto cambió: en ámbitos académicos y en organismos internacionales que trabajan estos asuntos hoy hay coincidencia y ven a la captura del Estado como una forma de corrupción. La captura puede darse en dos aspectos, siempre relacionados a la vinculación entre las élites económicas y el Estado. Por un lado, a través de la circulación —en uno y otro sentido— del personal jerárquico, entre el sector público y privado y su relación con los conflictos de intereses. Por el otro se refiere a los esfuerzos para influir en la manera en que se forman dichas leyes, normas o reglamentos, la manera en la cual se regula la sociedad en todos sus aspectos. También, claro, a las formas en las cuales la desregula.

La opacidad y los funcionarios offshore vinieron a darle herramientas a la mano invisible del mercado para reportarle beneficios extraordinarios a unos pocos mientras millones de personas ven alejarse toda posibilidad de progreso, de escaparle a la caída libre de la devaluación bestial. Bases para la reconstrucción de la economía argentina se llama el DNU 70/2023, en clara alusión al libro de Alberdi. Recuerda Pigna que Alberdi decía: “Los liberales argentinos son amantes platónicos de una deidad que no han visto, ni conocen. Ser libre, para ellos no consiste en gobernarse a sí mismos, sino en gobernar a los otros”. Si Alberdi supiera que usaron su nombre para justificar la captura del interés público, para obturar al Poder Legislativo y para ejercer la crueldad sobre el pueblo argentino.

Luis Villanueva fue Subsecretario de Planificación de Políticas de Transparencia de la Oficina Anticorrupción y Natalia Torres fue Directora Nacional de Ética Pública. 

ED