El fallo de la Corte, la pelea por los fondos de la Ciudad y la desobediencia del Gobierno: 14 claves para entender la crisis

Lo dejó escrito y firmado el presidente Alberto Fernández en un comunicado del jueves último por la noche: “En un fallo político, de cara al año electoral”. También lo es la respuesta del Gobierno. El trasfondo de la aparente crisis institucional que desató la decisión de la Corte Suprema de ordenar el aumento de los fondos coparticipables que el Ejecutivo Nacional envía a la Ciudad de Buenos Aires para financiar la Policía porteña es netamente político y electoral.

Si bien las consecuencias son abiertamente económicas (el Estado Nacional percibirá menos fondos públicos que deberá enviar a la Ciudad), la contienda es entre contrincantes que darán la pelea por la Presidencia en 2023 y que contarán con más o menos dinero público para financiar obras en un año electoral, y así, en adelante.

elDiarioAR analizó el fallo y las posiciones de ambos Estados, consultó a constitucionalistas y buscó antecedentes de la Corte para responder algunas de las preguntas tapadas por el ruido de la pelea política. Estas son algunas de las respuestas para entender las consecuencias e implicancias de la decisión del máximo tribunal.

Mauricio Macri había asumido la Presidencia hacía apenas tres semanas cuando el 5 de enero de 2016, firmó un convenio con la Ciudad de Buenos Aires para que Nación transfiera al gobierno porteño las funciones de seguridad pública en materias no federales. 

Con su aliado en la Casa Rosada, el jefe de Gobierno porteño, Horacio Rodríguez Larreta, concretó uno de los reclamos para ampliar la autonomía de la Ciudad fijada en la Constitución de 1994. 

El convenio implicó que el Estado Nacional transfiera a la Ciudad “la totalidad del personal, organismos, funciones, competencias, servicios y bienes que se encontraban afectados hasta ese momento a la prestación de dicho servicio”, incluyendo gran parte de la estructura porteña de la Policía Federal Argentina (PFA), que depende del Ministerio de Seguridad de la Nación. Nació así la Policía de la Ciudad de Buenos Aires.

A través de una serie de decretos, el Poder Ejecutivo Nacional también traspasó los fondos para financiar la Policía porteña: aumentó el coeficiente de coparticipación de la Ciudad en la masa de impuestos recaudados a nivel nacional y que se reparte entre Nación, las 23 provincias y el Estado porteño. 

Desde 2003, la Ciudad recibía el 1,4% de la masa de los impuestos recaudados. Macri elevó ese porcentaje a 3,75% (luego en 2017, lo reduciría, con acuerdo de la Ciudad, a 3,5%) y por decreto, estableció que la diferencia entre ese 1,4% y el 3,75% de la coparticipación que empezaría a recibir la Ciudad debía destinarse a la Policía de la Ciudad y la seguridad pública local. Es decir que la fuerza de seguridad, su implementación y todo lo relacionada a la política de seguridad se llevaba el 2,35% de la coparticipación de Argentina. 

A casi un año de la asunción de Alberto Fernández, y tras años de críticas y debates en torno a la decisión de Macri, el Presidente firmó en septiembre de 2020 un primer decreto para bajarle el porcentaje de coparticipación a la Ciudad y destinar esos fondos al aumento de salarios de los efectivos de la Policía de la provincia de Buenos Aires; y en diciembre de ese mismo año, el Congreso Nacional sancionó la Ley 27.606, mediante la cual lo restableció en el 1,4% de la masa de impuestos recaudados.

La ley también determinó que la Ciudad recibiría, además, “el monto equivalente al costo de funcionamiento de la policía de la Ciudad de Buenos Aires que se le transf‌irió en el año 2016”, según afirmó el propio Fernández en un comunicado oficial este jueves por la noche. Ese adicional es equivalente a unos 180.000 millones de pesos, según el Presidente.

Existe una diferencia central entre el costo que calcula la Ciudad y el que realiza Nación: Larreta reclama sobre el total de fondos que destinó a la Seguridad pública, mientras que Fernández lo hace exclusivamente sobre el costo del personal policial transferido.

El decreto de Fenrández, firmado en septiembre de 2020, y la sanción de la Ley 27.606 llevaron el conflicto a la Corte Suprema.

Tras la firma del decreto de Fernández y de la sanción de la ley 27.606 en septiembre y diciembre de 2020, el Gobierno porteño presentó ante la Corte Suprema una demanda por inconstitucionalidad de la normativa, alegando que “genera una disminución en los fondos coparticipados que le corresponden” y vulnera su autonomía constitucional. Además, solicitó que el máximo tribunal ordene de manera cautelar la reposición de los fondos a la Ciudad. 

En su demanda, el Gobierno porteño afirmó que el decreto y la ley de 2020 lo obligaron a “reformular su presupuesto para el ejercicio 2021 a fin de incorporar una reducción de gastos por $32.193.000.000 y un incremento de recursos por $19.600.000.000”, además de “una pérdida adicional por la suma de $ 13.290.048.744”. 

La Administración de Rodríguez Larreta sostuvo que “para incrementar los recursos propios necesarios para afrontar los gastos en seguridad se resolvió el aumento del 1% en la alícuota del impuesto sobre los ingresos brutos que alcanza al sector financiero”, y que los ciudadanos porteños pagan a través de sus gastos en tarjetas de crédito, y aseguró que debió “suspender y ralentizar obras en la red de subterráneos, el traslado de la cárcel de Devoto, la construcción de 52 kilómetros de túneles del Plan Hidráulico, la compra de 8.000 cámaras de seguridad, de 700 patrulleros y de 200 motos, entre otros gastos”. 

El Gobierno Nacional no sólo rechazó la demanda del Gobierno porteño sino que planteó ante la Corte que se condene a la Ciudad a devolver “lo percibido en exceso” mientras estuvieron vigentes los decretos firmados por Macri entre 2016 y 2018 porque se trató de “aumentos carentes de todo fundamento”, en base a “afinidad política” y sin “respaldo jurídico, presupuestario o económico”.

Además, sostuvo que la transferencia de los servicios de seguridad no federales de la Nación a la Ciudad debe hacerse junto con el traspaso de los fondos, como marca la Constitución, pero contemplando también criterios objetivos de reparto de los fondos recaudados por impuestos: que sea equitativo, solidario y dando prioridad “al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”, como también marca la Carta Magna. 

En el sentido contrario a los fundamentos de la Ciudad, Nación afirmó que el Ejecutivo Nacional cuenta con facultades para dejar sin efecto los decretos firmados por Macri y que la fijación unilateral por el Estado Nacional del porcentaje de coparticipación que corresponde a la Ciudad es “una práctica constante y aceptada”. 

También adujo que los cálculos de los fondos que Nación fijó en 2020 para el financiamiento de la Policía porteña “responden a estudios y análisis previos que demuestran cuál es el costo real del servicio de seguridad en la Ciudad de Buenos Aires en el año 2016, debidamente actualizado”.

El máximo tribunal instó a Nación y Ciudad a llegar a un acuerdo que evitara el fallo judicial. Celebró una audiencia de conciliación en la que los ministros de la Corte participaron como árbitros. Tras uno de los encuentros celebrados en el Palacio de Justicia, ante lo que ya se vislumbraba como un fracaso en las negociaciones, el presidente de la Corte, Horacio Rosatti, incluso convocó de manera informar al ministro de Interior, Eduardo “Wado” De Pedro, y a los funcionarios del Gobierno porteño que participaron de la audiencia para instarlos a llegar a un acuerdo y evitar que la Corte tuviera que intervenir en una disputa que los jueces supremos consideran política. 

La conciliación fracasó. A pesar de las divisiones que atraviesa la Corte entre sus miembros, los cuatro ministros, Rosatti, Juan Carlos Maqueda, Carlos Rosenkrantz y Ricardo Lorenzetti, firmaron un fallo unánime.

Resolvieron sólo sobre la medida cautelar solicitada por la Ciudad, mientras dejan pendiente el fondo de la cuestión, que terminará resolviendo la contienda de manera definitiva. 

Los jueces ordenaron que mientras llega el fallo definitivo, el Estado Nacional entregue a la Ciudad el 2,95% de la masa de fondos coparticipables y dispuso que las transferencias sean realizadas en forma diaria y automática por el Banco de la Nación Argentina. 

Además, ordenaron al Estado Nacional que, durante la tramitación del proceso, se abstenga de aplicar la ley 27.606.

El fallo resalta la autonomía de la Ciudad y la equipara como Estado frente a las provincias, algo que garantiza la Constitución de 1994, afirmó a elDiarioAR el jurista Andrés Gil Domínguez, profesor de derecho constitucional y derechos humanos en la Universidad de Buenos Aires (UBA) y la Universidad Nacional de La Pampa (UNLPam).

De acuerdo al fallo del miércoles último, las autoridades nacionales nunca terminaron de hacer efectiva esa autonomía. Rosatti y Maqueda fueron constituyentes de la reforma de la Carta Magna en 1994 y han fijado el criterio de la autonomía de los gobiernos locales en fallos y escritos. “”La Ciudad de Buenos Aires, por consiguiente, se ve en la actualidad impedida de ocupar el puesto que le corresponde en el federalismo organizado por la Constitución“, sostiene el fallo.

Sobre la necesidad de hacer lugar a la medida cautelar, la Corte aseguró que buscó “atenuar, durante el curso del proceso, la alteración que causan las normas impugnadas en el normal desempeño presupuestario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, por consiguiente, en la calidad y cantidad de los servicios y bienes públicos que provee a su población”.

Además, resaltó que de acuerdo a las distintas normas que rigen la coparticipación, la transferencia de competencias y sus implicancias “deben ser tomadas de manera conjunta por los gobiernos de ambas jurisdicciones”, algo que se cumplió durante el gobierno de Macri pero que el decretó de Fernández no contempló, ya que fue una decisión unilateral.

Según la Corte, no. “Los recursos de las provincias y sus competencias propias no se ven en absoluto involucrados, pues la cuota de la Ciudad se conforma únicamente con los fondos coparticipados de la Nación”, asegura el fallo. Perjudica entonces a Nación, ya que antes de que la Ciudad sea autónoma dependía de Nación y recibía fondos de la coparticipación que le quedaba al Estado Nacional. De hecho, la Ciudad podrá solicitar que se le reintegren los fondos no percibidos entre 2021 y 2022, es decir, de forma retroactiva, cuando el fallo central le termine dando la razón, como todo indica en base al primer fallo del caso firmado el miércoles último.

“Esto es completamente falso: esos recursos saldrían del presupuesto nacional, que se ejecuta en políticas públicas, en todo el territorio de la Nación”, respondió el presidente Fernández en el comunicado del jueves por la noche, que firmó junto a 14 gobernadores oficialistas y aliados. Lo dijo en referencia a los fondos nacionales que el Ejecutivo destina a financiar obras públicas en las provincias, por fuera del porcentaje de coparticipación que las provincias reciben. 

Si, varios. La Corte ha fallado en distintos precedentes sobre otras provincias que reclamaron contra Nación por la quita de recursos coparticipables, como Córdoba y Santa Fe (fallos que esperaban también Río Negro y Neuquén), además de San Luis. Los gobernadores Juan Schiaretti, Omar Perotti, Arabela Carreras y Omar Gutierrez no integraron la lista de mandatarios provinciales que acompañaron el reclamo de Fernández, aunque sí lo hizo Alberto Rodríguez Saá. 

“Sí, se puede recusar a los jueces de la Corte. Luego, los jueces de la Corte deciden si aceptan o no apartarse de la causa”, respondió Gil Domínguez. 

La constitucionalista Adelina Loiano, coordinadora de la Especialización en Derecho Constitucional en la UBA, sostuvo, en cambio, que la recusación está fuera de término, ya que debía realizarse al inicio de la causa, no al final, tras el fallo adverso. 

La excepción podría basarse en argumentos nuevos que demuestren la parcialidad de los magistrados a favor de la Ciudad.

“Si los ministros de la Corte aceptan la recusación, se sortean cinco jueces entre los presidentes de las Cámaras Federales de Apelaciones del país, quienes pasarían a decidir sobre el recurso”, explicó Gil Domínguez. 

Si bien hay antecedentes de excusaciones de jueces de la Corte en casos determinados, como en la demanda contra Farmacity, lo más probable es que los ministros rechacen esta recusación, aseguró el jurista, con amplia experiencia en litigios ante el máximo tribunal. 

Luego de rechazar la recusación, los jueces estarán en condiciones de decidir sobre el recurso de reposición in extremis“, estimó Gil Domínguez, con amplia experiencia en litigios ante la Corte. 

Loiano asegura que no, que el fallo de la Corte es la palabra final del Poder Judicial. Gil Domínguez, en cambio, explicó que el recurso al que recurrirá el Gobierno Nacional, denominado “reposición in extremis” fue establecido por la propia Corte en su jurisprudencia para habilitar una etapa excepcional de revisión de sus decisiones en casos muy particulares. 

“Los fallos de la Corte Suprema se cumplen -aclaró Gil Domínguez-. Ante un fallo del máximo tribunal, es procesalmente posible interponer un recurso de reposición in extremis, que es la herramienta jurídica mediante la cual el Gobierno Nacional deberá argumentar por qué considera que el fallo es irracional”, 

En junio último, la Corte determinó en un caso que “los fallos y resoluciones de la Corte no son, salvo casos excepcionalísimos, susceptibles de recursos o incidentes de nulidad o revocatoria” y que  el recurso de reparación in extremis se puede presentar sólo cuando el fallo implica “supuestos de error esencial -material-, en los que se hace ostensible el riesgo de consumar una injusticia notoria”. Ahora bien, el criterio sobre si la situación cuestionada es o no una injusticia notoria lo fijan los propios jueces de la Corte.

La Corte trasladará el recurso al gobierno de la Ciudad para que le responda a Nación. “Si la Corte rechaza el recurso -el escenario más probable-, el fallo del miércoles quedará firme y deberá cumplirse”, aseguró Gil Domínguez.

Una vez firme, el Gobierno Nacional deberá transferir el 2,95% de la masa de impuestos coparticipables a la Ciudad hasta que la Corte trate el fondo de la cuestión y determine un nuevo porcentaje.

Si, aunque ninguno lo anunció públicamente con la impronta que le dio Fernández. Por ejemplo, en 2019, la Corte ordenó al gobierno de Macri que le devuelva a la provincia de San Luis 15.000 millones de pesos de coparticipación. Fue luego de que el Ejecutivo desoyera un fallo anterior del máximo tribunal de finales de 2015, como informó en su momento Página/12.

Entonces, en 2015, la Corte había declarado inconstitucional la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables que Nación le quitaba a las provincias para financiar la ANSeS desde 1992. El fallo le dio la razón a Santa Fe, San Luis y Córdoba, que reclamaban la restitución de los fondos e instó a las partes a llegar a un acuerdo para cumplir la orden. Pero pasaron tres años y la única provincia que llegó a un acuerdo fue Córdoba. Ante los reclamos del resto, debieron ordenar a Macri que cumpla la sentencia.

Otro antecedente de un mandatario, esta vez provincial, que desobedeció a la Corte sin consecuencias es el Néstor Kirchner, quien como gobernador de Santa Cruz removió a Eduardo Sosa, entonces procurador general de la provincia, en 1995. A pesar de cuatro órdenes del máximo tribunal del país, Sosa nunca pudo volver a ocupar su cargo.

No tiene plazos. Todo indica que los jueces buscarán bajar la tensión política desatada por el fallo del miércoles. Ante la consulta de elDiarioAR, una fuente con acceso directo a los ministros del máximo tribunal aseguró que no se habilitaría la feria para tratar las eventuales presentaciones de la Ciudad -que acudirá a la Corte nuevamente para exigir que Nación cumpla con la medida cautelar- ni el recurso del Gobierno Nacional, que hasta el cierre de esta nota no había sido presentado. 

ED